Sanzioni Russia e appalti pubblici: chiarimenti CGUE su direzione e controllo

La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 12 febbraio 2026 (causa C-313/24) fornisce chiarimenti di rilevante impatto sistematico in ordine all’art. 5-duodecies, par. 1, lett. c), del Regolamento (UE) n. 833/2014 (come modificato dal Reg. (UE) 2022/576), disposizione che vieta l’aggiudicazione o la prosecuzione di contratti pubblici e concessioni qualora l’operatore economico agisca “per conto o sotto la direzione” di soggetti russi.

Il fulcro interpretativo della pronuncia – che ha rilevanti effetti in termini di principio e può essere letta, con le dovute misure, sulla questione delle restrizioni soggettive in genere – concerne la distinzione tra la mera presenza di cittadini russi negli organi di governance societaria e l’esistenza di un controllo effettivo — anche di fatto — idoneo a determinare un rischio plausibile di dirottamento di fondi verso l’economia russa.

1) Il caso – la questione della “attività di direzione”

La controversia trae origine da una procedura di affidamento avente ad oggetto una concessione decennale per il servizio di caffetteria e piccola ristorazione presso Palazzo Pitti e il Giardino di Boboli, parte del complesso museale delle Gallerie degli Uffizi a Firenze.

La società aggiudicataria, di diritto italiano, presentava un consiglio di amministrazione composto in maggioranza da amministratori di nazionalità russa; inoltre, essa risultava controllata da una società italiana il cui amministratore unico era anch’egli cittadino russo. I soci (diretti e indiretti) non erano tuttavia di nazionalità russa.

Un concorrente impugnava l’aggiudicazione sostenendo che l’operatore economico rientrava nel divieto di cui all’art. 5-duodecies, par. 1, lett. c), del Reg. 833/2014, in quanto “sotto la direzione” di cittadini russi. Il Consiglio di Stato sottoponeva quindi alla Corte una questione pregiudiziale volta a chiarire:

1. il significato della nozione di “attività di direzione” ai fini della norma unionale, in particolare nell’ipotesi in cui i soci non siano russi ma la maggioranza degli amministratori lo sia;
2. se il concetto di “direzione” possa riferirsi anche a persone fisiche (cittadini russi) e non esclusivamente a soggetti giuridici o entità stabilite in Russia.

2) La soluzione della CGUE

La Corte ha preliminarmente rilevato che l’espressione “per conto o sotto la direzione” non è definita dal legislatore dell’Unione e non contiene rinvii al diritto nazionale. Ne consegue la necessità di un’interpretazione autonoma e uniforme, peraltro su base sistematica e teleologica.

Sotto il profilo sistematico, la lett. c) è stata qualificata come clausola di chiusura, destinata a prevenire, in genere, fenomeni elusivi fondati su strutture societarie formalmente schermanti.

Sul piano teleologico, la ratio della disciplina consiste nell’evitare che fondi provenienti dal mercato interno dell’Unione siano indirettamente convogliati verso l’economia russa, contribuendo al finanziamento dell’aggressione militare contro l’Ucraina.

La Corte ha inoltre affermato che la nozione di “entità di cui alle lettere a) o b)” deve essere interpretata in senso ampio, ricomprendendo anche cittadini russi (persone fisiche) e non esclusivamente soggetti giuridici stabiliti in Russia.

Il passaggio centrale della pronuncia risiede, però, nel rigetto di qualsiasi automatismo applicativo.

Il contratto pubblico è infatti aggiudicato alla società, non ai suoi amministratori; in linea di principio, i flussi finanziari affluiscono alla persona giuridica (e, indirettamente, ai soci), non agli organi gestori in quanto tali. Pertanto, la mera circostanza che uno o più amministratori siano cittadini russi non è, di per sé, sufficiente a integrare l’ipotesi di cui alla lett. c).

L’applicazione del divieto presuppone invece che, all’esito di un esame esaustivo delle circostanze rilevanti, emergano elementi idonei a dimostrare che il soggetto russo eserciti un potere di controllo effettivo — anche di fatto — tale da “dirigere” l’impresa e da generare un rischio plausibile di dirottamento dei fondi pubblici verso l’economia russa.

Nel caso di specie, la Corte ha dunque ritenuto che il divieto non trovi applicazione, a condizione che l’autorità aggiudicatrice abbia svolto una verifica sostanziale e completa circa l’assenza di un controllo effettivo e di un rischio plausibile di deviazione dei fondi.

3) La due diligence negli appalti e, in generale, nella valutazione delle misure soggettive

La sentenza determina uno spostamento del baricentro dall’elemento formale della cittadinanza al criterio sostanziale del controllo, estensibile come principio a molte limitazioni soggettive, anche commerciali, previste dai pacchetti sanzionatori.

L’istruttoria richiesta alle stazioni appaltanti non può esaurirsi in una verifica documentale formale, ma deve tradursi in una valutazione complessiva e motivata delle circostanze pertinenti, tra cui:

• assetto proprietario e struttura di controllo;
• legami personali e professionali rilevanti;
• modalità di funzionamento degli organi sociali;
• eventuali coordinamenti con entità già sanzionate;
• ulteriori elementi precisi, gravi e concordanti idonei a fondare un giudizio di rischio.

Ne deriva un approccio dichiaratamente risk-based, coerente con i modelli evolutivi di compliance e con una concezione sostanzialistica del controllo.

Per gli operatori economici, diviene essenziale dimostrare in modo tempestivo e documentato l’assenza di un controllo russo effettivo e di un rischio plausibile di deviazione dei fondi. Ciò implica l’adozione di presidi quali:

• mappatura di ownership & control;
• formalizzazione dei processi decisionali e delle deleghe;
• segregazione delle funzioni;
• presidi autorizzativi in ambito finanziario;
• controlli sui flussi infragruppo;
• due diligence rafforzata sui soggetti apicali;
• tracciabilità delle valutazioni di rischio.

Ciò in quanto la sentenza C-313/24 si colloca nel solco di una giurisprudenza unionale che privilegia un’interpretazione funzionale e sostanziale delle misure restrittive, coniugando l’esigenza di effettività delle sanzioni con il rispetto del principio di proporzionalità. Il discrimine applicativo di una siffatta misura risiede, pertanto, nell’accertamento di un controllo effettivo — anche di fatto — e nella sussistenza di un rischio plausibile di dirottamento dei fondi pubblici verso l’economia russa, da verificare mediante un’istruttoria completa, motivata e proporzionata.

La pronuncia, in definitiva, rafforza una lettura sostanzialistica delle misure restrittive dell’Unione, nella quale – pur nell’ambito di un confine molto sottile – il contrasto alle elusioni non può tradursi in presunzioni assolute, ma deve fondarsi su un accertamento concreto della capacità del soggetto russo di incidere, in termini economici, sulla destinazione delle risorse pubbliche.