Riforma della speciale giustizia tributaria: la quinta magistratura secondo il Governo

Il Consiglio dei Ministri, sollecitato dalla scadenza del 31 dicembre 2022 prevista dal PNRR e dopo due Commissioni interministeriali, in data 17 maggio 2022, ha finalmente approvato il disegno di legge recante “Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributario”, con la relativa relazione illustrativa, allegato al presente articolo.

Il suddetto disegno di legge sarà presentato quanto prima alle Commissioni Seconda e Sesta del Senato dove sono in discussione altri sette disegni di legge, tra cui i due disegni di legge n. 243 e 1243 cui ho partecipato, come fatto presente nella mia audizione al Senato di martedì 05 aprile 2022.

Con una serie di articoli si fornisce un primo commento sommario delle principali novità governative, con la speranza, però, che il Parlamento, in sede di approvazione definitiva, apporti le necessarie modifiche per avere finalmente una giustizia tributaria terza ed indipendente, come tassativamente previsto dall’art. 111, secondo comma della Costituzione.

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1) La nuova speciale giurisdizione tributaria - Quinta Magistratura

La nuova giurisdizione speciale tributaria sarà esercitata dai magistrati tributari e dai giudici tributari nominati presso le Commissioni tributarie provinciali e regionali, presenti nel ruolo unico di cui all'articolo 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre 2011, n. 183, alla data del 1° gennaio 2022.

I magistrati tributari dovranno superare un pubblico concorso, scritto ed orale. 

L’organico dei magistrati tributari togati sarà individuato in :

450 unità presso le Commissioni tributarie provinciali e

 126 unità presso le Commissioni tributarie regionali (Toltale 576, rispetto ai 2.800 giudici tributari onorari attuali). 

In sostanza, il nuovo organico sarà composto da:

• Magistrati tributari togati, a tempo pieno, vincitori di concorso pubblico;
• Giudici tributari onorari, presenti nel ruolo unico nazionale alla data dell’.01 gennaio 2012.

In questo modo, nasce timidamente la Quinta Magistratura, come vado sollecitando da oltre 25 anni, con giudici professionali ed a tempo pieno. 

E' istituito il ruolo unico nazionale dei componenti delle commissioni tributarie, tenuto dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria (art. 4, comma 39-bis. Legge n. 183/2011).

“Nel ruolo unico sono inseriti, ancorché temporaneamente fuori ruolo, i componenti delle commissioni tributarie provinciali e regionali, nonché i componenti della commissione tributaria centrale, in servizio alla data di entrata in vigore del presente comma. 

I componenti delle commissioni tributarie sono inseriti nel ruolo unico secondo la rispettiva anzianità di servizio nella qualifica. I componenti delle commissioni tributarie nominati a partire dal concorso bandito il 3 agosto 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 4a serie speciale, n. 65 del 16 agosto 2011, sono inseriti nel ruolo unico secondo l'ordine dagli stessi conseguito in funzione del punteggio complessivo per i titoli valutati nelle relative procedure selettive. A tale ultimo fine, relativamente al concorso bandito il 3 agosto 2011 si prescinde dalla scelta effettuata dai candidati in funzione delle sedi di commissione tributaria bandite; ai fini della immissione in servizio di tali candidati resta in ogni caso fermo quanto disposto dal comma 39. In caso di pari anzianità di servizio nella qualifica ovvero di pari punteggio, i componenti delle commissioni tributarie sono inseriti nel ruolo unico secondo l'anzianità anagrafica. A decorrere dall'anno 2013, il ruolo unico è reso pubblico annualmente, entro il mese di gennaio, attraverso il sito istituzionale del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.”

Ciò si traduce in una duplice affermazione:

• non si faranno più nuovi giudici onorari;
• e quelli sino all’01-01-2022 presenti nel ruolo unico (entro i 70 anni di età) dovranno assicurare il funzionamento della giurisdizione fino a quando non sarà formata totalmente la nuova magistratura con i concorsi annuali di cui tratterò in seguito. 

Si stabilisce, inoltre, che ai nuovi magistrati tributari assunti con concorso pubblico si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’ordinamento giudiziario in tema di incompatibilità (artt. 16, 17, 18 e 19 del Regio Decreto n. 12/1941), come di seguito:

• Articolo 16 (Incompatibilità di funzioni)

“I magistrati privati non possono assumere pubblici o privati impieghi od uffici, ad eccezione di quelli di senatore, di consigliere nazionale o di amministratore gratuito di istituzioni pubbliche di beneficenza. Non possono nemmeno esercitare industrie o commerci, né qualsiasi libera professione.

Salvo quanto disposto dal primo comma dell'articolo 61 dello statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, non possono, inoltre, accettare incarichi di qualsiasi specie né possono assumere le funzioni di arbitro, senza l'autorizzazione del Consiglio superiore della magistratura 

In tal caso, possono assumere le funzioni di arbitro unico o di presidente del collegio arbitrale ed esclusivamente negli arbitrati nei quali è parte l'Amministrazione dello Stato ovvero aziende o enti pubblici, salvo quanto previsto dal capitolato generale per le opere di competenza del Ministero dei lavori pubblici, approvato con D.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063.”;

• Articolo 17 (Incompatibilità speciali per i primi presidenti e i procuratori generali della Repubblica) 

“I primi presidenti ed i procuratori generali della Repubblica non possono assumere alcun incarico fuori della residenza, tranne quelli ad essi attribuiti da leggi e regolamenti o quelli conferiti con decreto reale.”;

• Articolo 18 (Incompatibilità di sede per rapporti di parentela o affinità con esercenti la professione forense)

“I magistrati giudicanti e requirenti delle corti di appello e dei tribunali non possono appartenere ad uffici giudiziari nelle sedi nelle quali i loro parenti fino al secondo grado, gli affini in primo grado, il coniuge o il convivente, esercitano la professione di avvocato.

La ricorrenza in concreto dell'incompatibilità di sede é verificata sulla base dei seguenti criteri:

a) rilevanza della professione forense svolta dai soggetti di cui al primo comma avanti all'ufficio di appartenenza del magistrato, tenuto, altresì, conto dello svolgimento continuativo di una porzione minore della professione forense e di eventuali forme di esercizio non individuale dell'attività da parte dei medesimi soggetti;

b) dimensione del predetto ufficio, con particolare riferimento alla organizzazione tabellare;

c) materia trattata sia dal magistrato che dal professionista, avendo rilievo la distinzione dei settori del diritto civile, del diritto penale e del diritto del lavoro e della previdenza, ed ancora, all'interno dei predetti e specie del settore del diritto civile, dei settori di ulteriore specializzazione come risulta, per il magistrato, dalla organizzazione tabellare;

d) funzione specialistica dell'ufficio giudiziario.

Ricorre sempre una situazione di incompatibilità con riguardo ai Tribunali ordinari organizzati in un'unica sezione o alle Procure della Repubblica istituite presso Tribunali strutturati con un'unica sezione, salvo che il magistrato operi esclusivamente in sezione distaccata ed il parente o l'affine non svolga presso tale sezione alcuna attività o viceversa.

I magistrati preposti alla direzione di uffici giudicanti erequirenti sono sempre in situazione di incompatibilità di sede ove un parente o affine eserciti la professione forense presso l'Ufficio dagli stessi diretto, salvo valutazione caso per caso peri Tribunali ordinari organizzati con una pluralità di sezioni per ciascun settore di attività civile e penale.

Il rapporto di parentela o affinità con un praticante avvocato ammesso all'esercizio della professione forense, è valutato ai fini dell'articolo 2, comma 2, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511, e successive modificazioni, tenuto conto dei criteri di cui al secondo comma.”;

• Articolo 19 (Incompatibilità di sede per rapporti di parentela o affinità con magistrati o ufficiali o agenti di polizia giudiziaria della stessa sede)

“I magistrati che hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità sino al secondo grado, di coniugio o di convivenza, non possono far parte della stessa Corte o dello stesso Tribunale o dello stesso ufficio giudiziario.

La ricorrenza in concreto dell'incompatibilità di sede é verificata sulla base dei criteri di cui all'articolo 18, secondo comma, per quanto compatibili.

I magistrati che hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità sino al terzo grado, di coniugio o di convivenza, non possono mai fare parte dello stesso Tribunale o della stessa Corte organizzati in un'unica sezione ovvero di un Tribunale o di una Corte organizzati in un'unica sezione e delle rispettive Procure della Repubblica, salvo che uno dei due magistrati operi esclusivamente in sezione distaccata e l'altro in sede centrale.

I magistrati che hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità fino al quarto grado incluso, ovvero di coniugio odi convivenza, non possono mai far parte dello stesso collegio giudicante nelle corti e nei tribunali.

I magistrati preposti alla direzione di uffici giudicanti o requirenti della stessa sede sono sempre in situazione di incompatibilità, salvo valutazione caso per caso per i Tribunali o le Corti organizzati con una pluralità di sezioni per ciascun settore di attività civile e penale. Sussiste, altresì, situazione di incompatibilità, da valutare sulla base dei criteri di cui all'articolo 18, secondo comma, in quanto compatibili, se il magistrato dirigente dell'ufficio é in rapporto di parentela o affinità entro il terzo grado, o di coniugio o convivenza, con magistrato addetto al medesimo ufficio, tra il presidente del Tribunale del capoluogo di distretto ed i giudici addetti al locale Tribunale peri minorenni, tra il Presidente della Corte di appello o il Procuratore generale presso la Corte medesima ed un magistrato addetto, rispettivamente, ad un Tribunale o ad una Procura della Repubblica del distretto, ivi compresa la Procura presso il Tribunale per i minorenni.

I magistrati non possono appartenere ad uno stesso ufficio giudiziario ove i loro parenti fino al secondo grado, o gli affini in primo grado, svolgono attività di ufficiale o agente di polizia giudiziaria. La ricorrenza in concreto dell'incompatibilità é verificata sulla base dei criteri di cui all'articolo 18, secondo comma, per quanto compatibili”.

È da accogliere con soddisfazione la timida nascita della “Quinta Magistratura” composta da magistrati tributari professionali, a tempo pieno, vincitori di concorso pubblico e retribuiti come magistrati ordinari, non come oggi che tutti i giudici tributari sono onorari e parte time. 

Infine, in base al disegno di legge governativo, tutti i giudici tributari, sia nuovi sia in servizio, dovranno andare in pensione al compimento dei 70 anni a far data dall’01-01-2023. 

Il limite dei 70 anni viene parificato a quello degli altri ordinamenti giudiziari, per cui non si riesce a capire l’assurdo ed immotivato stato di agitazione proclamato dai giudici tributari !!!!

2) Gestione e organizzazione del MEF

Le Commissioni tributarie provinciali e regionali, che conserveranno l’anacronistica dizione, continueranno ad essere organizzate e gestite dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Questo, secondo me, è un dato negativo perché il MEF è una delle parti in causa e, quindi, non viene garantita, anche all’apparenza, la terzietà ed indipendenza della nuova magistratura, come tassativamente previsto dall’art. 111, secondo comma, della Costituzione che testualmente dispone:

“Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata.”

Secondo me, come vado proponendo da oltre 25 anni, la gestione e l’organizzazione devono essere affidate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e non certo al Ministero della Giustizia o alla Corte dei Conti. 

Al limite, secondo me, per conciliare le contrapposte esigenze, si può lasciare il MEF a gestire ed organizzare la struttura organizzativa (Segreterie) ed affidare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri l’organizzazione e la gestione di tutti i magistrati e giudici tributari. 

Infine, secondo me, nella nuova giustizia tributaria, invece del termine Commissioni tributarie bisognerebbe utilizzare la nuova e più congeniale terminologia processualistica “Tribunali tributari” e “Corti di Appello tributarie”, proprio per la delicatezza delle funzioni giudiziarie cui sono destinati e per la natura prettamente processuale.

3) Concorso Pubblico per magistrato tributario

La nomina a magistrato tributario si consegue mediante un concorso pubblico per esami bandito con cadenza di norma annuale in relazione ai posti vacanti ed a quelli che si renderanno vacanti nel quadriennio successivo, per i quali può essere attivata la procedura di reclutamento.

Il concorso per esami consiste in

1.  una prova scritta, effettuata con le procedure di cui all'articolo 8 del regio decreto 15 ottobre 1925, n. 1860, e successive modificazioni, e
2.  una prova orale.  

Al concorso per esami, sono ammessi soltanto i laureati in possesso del diploma di laurea in giurisprudenza conseguito al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni, che soddisfino le seguenti condizioni: 

a) essere cittadini italiani; 

b) avere l'esercizio dei diritti civili; 

c) essere di condotta incensurabile; 

d) non essere stati dichiarati per tre volte non idonei nel concorso per esami di cui all'articolo 4, alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda; 

e) possedere gli altri requisiti richiesti dalle leggi vigenti.

La commissione di concorso per esami è nominata nei quindici giorni antecedenti l'inizio della prova scritta con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, adottato previa delibera del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. 

La commissione di concorso è composta da un Presidente di una Commissione tributaria regionale, che la presiede, da cinque magistrati scelti tra magistrati ordinari, amministrativi e contabili con almeno quindici anni di anzianità, da quattro professori universitari di ruolo, di cui uno titolare dell’insegnamento di diritto tributario, gli altri titolari di uno degli insegnamenti delle altre materie oggetto di esame.

Secondo me, nella commissione di esame devono far parte anche gli Avvocati tributaristi, iscritti da oltre venti anni nell’albo speciale dei Cassazionisti, ed i Dottori Commercialisti iscritti da oltre venti anni negli albi professionali.

La prova scritta consiste nello svolgimento di due elaborati teorici rispettivamente vertenti sul diritto tributario e sul diritto civile o commerciale, nonché in una prova pratica relativa alla redazione di una sentenza tributaria. 

La prova orale verte su: 

a) diritto tributario e diritto processuale tributario; 

b) diritto civile e procedura civile; 

c) diritto penale; 

d) diritto amministrativo e costituzionale; 

e) diritto commerciale e fallimentare; 

f) diritto dell’Unione europea; 

g) diritto internazionale pubblico e privato; 

h) elementi di contabilità aziendale e bilancio; 

i) elementi di informatica giuridica;

l) colloquio in una lingua straniera, indicata dal candidato all'atto della domanda di partecipazione al concorso, scelta fra le seguenti: inglese, spagnolo, francese e tedesco. 

Sono ammessi alla prova orale i candidati che ottengono non meno di dodici ventesimi di punti in ciascun elaborato della prova scritta. 

Conseguono l'idoneità i candidati che ottengono non meno di sei decimi in ciascuna delle materie della prova orale di cui sopra ed un giudizio di sufficienza nel colloquio sulla lingua straniera prescelta, e comunque una votazione complessiva nelle due prove non inferiore a novanta punti. 

Non sono ammesse frazioni di punto. 

Agli effetti di cui all'articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, il giudizio in ciascuna delle prove scritte e orali è motivato con l'indicazione del solo punteggio numerico, mentre l'insufficienza è motivata con la sola formula “non idoneo". 

Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, terminata la valutazione degli elaborati scritti, sono nominati componenti della commissione esaminatrice docenti universitari delle lingue indicate dai candidati ammessi alla prova orale. 

I commissari così nominati partecipano in soprannumero ai lavori della commissione, ovvero di sottocommissioni, se formate, limitatamente alle prove orali relative alla lingua straniera della quale sono docenti. 

Per la copertura dei posti di magistrato nella provincia di Bolzano si applicano gli specifici requisiti previsti dal decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, e successive modificazioni, fermo restando, comunque, che la lingua straniera di cui sopra, deve essere diversa rispetto a quella obbligatoria per il conseguimento dell'impiego.

I primi due bandi di concorso di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, come modificato dalla presente legge, pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore della stessa, prevedono una riserva di posti nella misura del 15 per cento a favore dei giudici presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico di cui all'articolo 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre 2011, n. 183, diversi dai giudici  ordinari, amministrativi, contabili o militari, in servizio o a riposo e in possesso dei seguenti requisiti:

1. laurea in giurisprudenza o economia e commercio conseguita al termine di un corso universitario di durata non inferiore a quattro anni;
2. presenza nel ruolo unico da almeno sei anni;
3. non essere titolari di alcun trattamento pensionistico.

Al fine di dare attuazione alle disposizioni previste dal PNRR in materia di giustizia tributaria, nonché di incrementare il livello di efficienza degli uffici e delle strutture centrali e territoriali della giustizia tributaria, il MEF è autorizzato:

• per l’anno 2023 ad assumere cento unità di soli magistrati tributari con le particolari procedure di interpello previste dal disegno di legge governativo;
• e tramite i concorsi pubblici, scritti ed orali:

- 68 unità per l’anno 2024;

- 68 unità per l’anno 2025;

- 68 unità per l’anno 2026;

- 68 unità per l’anno 2027;

- 68 unità per l’anno 2028;

- 68 unità per l’anno 2029;

- 68 unità per l’anno 2030;

TOTALE 476 UNITA’.

Secondo me, il periodo transitorio di otto anni è troppo lungo.   È necessario dimezzarlo, raddoppiando le unità di magistrati tributari messi a concorso.

4) I giudici delle Commissioni Tributarie Regionali

Alla luce della nuova disciplina sull’accesso alla magistratura tributaria, il disegno di legge governativo prevede che i componenti delle Commissioni tributarie regionali e di secondo grado sono nominati tra i futuri magistrati tributari ed i giudici tributari presenti nel ruolo unico di cui all'articolo 4, comma 39-bis, della legge 12 novembre 2011, n. 183, alla data del 1° gennaio 2022.

5) Il nuovo giudice monocratico

Al decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, sono apportate le seguenti modificazioni:

dopo l’articolo 4 è aggiunto il seguente: 

“ART. 4-bis. (Competenza del giudice monocratico)

1. Le Commissioni tributarie provinciali decidono in composizione monocratica le controversie di valore fino a tremila euro. Sono escluse le controversie di valore indeterminabile. 

2. Per valore della lite si intende quello di cui all’articolo 12, comma 2.”

I presidenti delle commissioni tributarie provinciali assegnano il ricorso al giudice monocratico nei casi previsti dall’articolo 4-bis del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546.

Nel caso in cui il giudice, in composizione monocratica o collegiale, rilevi che la controversia ad esso assegnata avrebbe dovuto essere trattata dalla Commissione tributaria in altra composizione, la rimette al Presidente della sezione per il rinnovo dell’assegnazione.

Secondo il disegno governativo: 

“La sentenza della Commissione provinciale pronunciata dal giudice monocratico di cui all’articolo 4-bis può essere appellata esclusivamente per violazione delle norme sul procedimento, nonché per violazione di norme costituzionali o di diritto dell’Unione europea, ovvero dei principi regolatori della materia. La disposizione di cui al periodo precedente non si applica alle controversie riguardanti le risorse proprie tradizionali previste dall'articolo 2, paragrafo 1, lettera a), delle decisioni 2007/436/CE, Euratom del Consiglio, del 7 giugno 2007, e 2014/335UE, Euratom del Consiglio, del 26 maggio 2014, e l'imposta sul valore aggiunto riscossa all'importazione.” (c.d. appello critico).

Il 29,2% delle liti fiscali pendenti presso le Commissioni tributarie regionali riguarda controversie tributarie sino a 3.000 euro, mentre circa il 50% delle cause sino a 3.000 euro riguarda le controversie pendenti presso le Commissioni tributarie provinciali.

Nel 2021 i difensori fiscali hanno presentato alle Commissioni tributarie provinciali e regionali 120.511 ricorsi. 

Il giudice tributario è competente per le cause sino ad € 3.000, al netto di sanzioni ed interessi.

Il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria, entro il 30 settembre 2022, individua le sedi delle Commissioni tributarie dove non è possibile assicurare l’esercizio della funzione giurisdizionale a seguito delle modifiche legislative proposte.

Quindi il C.P.G.T. assegna alle predette sedi, in applicazione non esclusiva, giudici tributari appartenenti al ruolo unico più volte citato.

Ai suddetti giudici tributari spetta soltanto una indennità di funzione mensile, pari a 100 euro, aggiuntiva al compenso fisso (art. 13, comma 1, D.Lgs. n. 545/92).

Le suddette norme si applicano per i ricorsi notificati a decorrere dalla data di entrata in vigore della nuova legge.