Tutela ambientale oltre i confini UE: il Reg. 2023/1115 sulla deforestazione (EUDR)

Il Regolamento EUDR segna il tentativo dell’Unione di estendere la tutela forestale oltre i propri confini, imponendo obblighi stringenti di compliance a operatori e commercianti che trattano materie prime legate alla deforestazione. Il quadro applicativo, ancora in evoluzione, offre già riferimenti utili per impostare processi aziendali e mappature dei flussi. La due diligence rappresenta il cuore operativo del sistema: tracciabilità, DDS, valutazione e mitigazione del rischio diventano passaggi obbligati per accedere al mercato UE. Resta aperto il tema del futuro sistema sanzionatorio nazionale, destinato a determinare l’effettiva incisività della disciplina.

1) La natura giuridica del sistema EUDR ed il percorso legislativo

L’Unione Europea, a partire dal Green Deal del 2019, ha avviato l’attuazione delle politiche ambientali attraverso diverse misure, come CBAM, normative armonizzate extra-tributarie sulle batterie, pile, apparecchi elettrici ed elettronici, nonché i loro rifiuti, le modifiche al regolamento sugli F-GAS, tutte misure che sottoposte a controllo durante il momento doganale.

Tra le altre, dal 29 giugno 2023 è entrato in vigore il Regolamento UE n. 2023/1115 “relativo alla messa a disposizione sul mercato dell’Unione e all’esportazione dall’Unione di determinate materie prime e determinati prodotti associati alla deforestazione e al degrado forestale e che abroga il regolamento (UE) n. 995/2010”, o più semplicemente EUDR (European Union Deforestation Regulation). Se l’EUDR è ormai in vigore, si badi bene che la sua applicazione è stata prorogata al 30 dicembre 2025. Allo stato attuale, il Legislatore europeo è intento in una forte discussione su un nuovo rinvio, il quale dovrebbe spostare al 30 dicembre 2026 la sua applicazione, concedendo un anno in più a tutte le aziende impattate per meglio adeguarsi ai contenuti della nuova normativa.

Giova, innanzitutto, indagare sui limiti e la natura giuridica del Regolamento, il quale nella sua massima ambizione tenta di limitare l’approvvigionamento delle aziende da aree del mondo che sono colpite dalla deforestazione, cercando di limitarne l’avanzamento indirettamente grazie ai divieti previsti dal Regolamento stesso. I prodotti interessati sono tutti quelli che sono stati prodotti od ottenuti dalle seguenti materie prime: bovini, cacao, caffè, palma da olio, soia, gomma e legno, la cui produzione, nonché consumo, contribuisce alla deforestazione di molte aree forestali, andando anche a colpire e mettere in pericolo le popolazioni indigene.

In tale ottica, l’UE cerca di imporre, attraverso obblighi sugli operatori, una politica ambientale che induca anche gli operatori extraUE ad essere più attenti e rispettosi delle tematiche legate alla deforestazione. Data questa condizione, si comprende come il Regolamento abbia preferito non introdurre alcun tipo di misura economica/tributaria ma ha costituito un sistema di pura compliance, come misura non tariffaria al commercio internazionale. Giova segnalare come l’EUDR è stato attenzionato nel Join Statement USA-UE di agosto tra le misure restrittive al commercio statunitense verso l’UE, entrando, insieme al CBAM ed ad altre misure, nella liste di misure considerate pericolose e che minacciano il commercio statunitense.

2) Il framework giuridico

Nell’assenza di regolamenti di esecuzione e dell’atteso intervento del legislatore nazionale, soprattutto in materia di controlli e sanzioni, il contesto giuridico EUDR si presenta ancora parziale e, al contempo, estremamente articolato e frastagliato, senz’altro già in grado di sostenere le imprese nelle prime attività di impostazione dei nuovi flussi operativi delle imprese. 

Ad oggi, oltre al Regolamento EUDR di base, sono stati pubblicati:

1. il Regolamento UE n. 2024/3234, che ha prorogato l’applicazione al 30 dicembre 2025 per le medie e grandi imprese, mentre per le piccole e microimprese al 30 giugno 2026;
2. il Regolamento UE n. 2024/3084 che ha introdotto il Sistema di Informazione EUDR;
3. il Regolamento UE n. 2025/1093 che ha introdotto la ripartizione dei Paesi a basso e ad alto rischio; 
4. le Guidance della Commissione UE, in versione consolidata pubblicata in GUUE del 12 agosto 2025;
5. le FAQ, in versione consolidata, pubblicate ad Aprile 2025;
6. il sito della Commissione UE con la pagina dedicata all’EUDR;
7. il sito della Commissione UE con la pagina dedicata al Sistema di Informazione, che incorpora ulteriori documenti e informazioni attuative del Sistema stesso;
8. in ultimo, va segnalata la proposta di modifica dell’EUDR, pubblicata in GUUE in data 21 ottobre 2025, e che ha avviato l’iter legislativo unionale. Allo stato attuale, la proposta è in fase di approvazione e prevederà la proroga al 31 dicembre 2026 l’entrata in applicazione per grandi e medie imprese e al 30 giugno 2027 per piccole e microimprese. Inoltre, la proposta, già nella sua prima versione, presentava innumerevoli modifiche e semplificazioni rispetto al quadro degli obblighi per i singoli soggetti, in particolar modo per le piccole e microimprese. Inoltre, le modifiche avranno impatti anche sulle modalità dei controlli, nonché sul coordinamento delle tempistiche del periodo transitorio per l’ulteriore vigenza del regolamento EUTR sui prodotti di legno. La proposta di modifica verrà votata in sessione plenaria del Parlamento UE nei giorni 15-18 dicembre e, se approvata in via definitiva, verrà pubblicata prima del 30 dicembre in GUUE. 

 

Da un punto di vista nazionale, è stata poi pubblicata la L. n. 91/2025, con cui il Parlamento ha conferito la delega al Governo per l’adozione del decreto legislativo attuativo dell’EUDR. Da un punto di vista di prassi, è possibile fare rinvio al sito del MASAF, in cui sono raccolti vari documenti interpretativi e ulteriore prassi per l’intero sistema EUDR.

3) Gli obblighi della normativa – il due diligence statement

Nell’attesa delle modifiche contenute nella proposta di modifica di ottobre, è possibile basarsi sui contenuti dell’EUDR per definirne alcuni contorni o oneri operativi che, a prescindere dalla modifica, rimarranno fondanti e tali anche in seguito alla loro pubblicazione.

il perimetro oggettivo dell’EUDR è infatti definito dall’art. 1, il quale precisa che l’EUDR si applica ai prodotti immessi e messi a disposizione sul mercato dell’Unione o esportati, e dall’Allegato I, poiché esso individua le materie prime interessate, ossia bovini, cacao, caffè, palma da olio, soia, gomma e legno, e l’elenco delle specifiche voci doganali per i prodotti interessati. 

In primo luogo, quindi, l’approccio deve vertere sulla mappatura di tutti i flussi, affinché si possano individuare i prodotti interessati e se si tratti di importazioni, movimentazioni nazionali/intraunionali e le esportazioni. Giova segnalare come l’EUDR faccia in modo che le società che non fanno dogana si trovino a dover confrontarsi con tale diritto, visto che l’Allegato I si rifà alle voci dei codici di classificazione della normativa doganale per l’individuazione dei prodotti interessati.

In secondo luogo, va effettuata una mappatura anche per l’ambito soggettivo, poiché si differenziano: i. gli operatori dai commercianti, ii. gli operatori e i commercianti PMI e non-PMI. In base all’individuazione soggettiva, possono variare gli obblighi previsti dalla normativa. 

La struttura degli obblighi è volta ad ovviare il divieto posto dall’art. 3, secondo cui le materie prime e prodotti interessati non possono essere immessi, messi a disposizione o esportati se non sono a deforestazione zero, non sono stati prodotti nel rispetto della legislazione pertinente, non sono stati oggetto di una dichiarazione di dovuta diligenza (Due Diligence Statement – DDS).

Come già ampiamente esposto, l’EUDR non prevede obblighi tributari/economici ma obblighi di sola e pura compliance, affinché si riesca a dimostrare di superare i divieti imposti e poter movimentare quei beni. La due diligence si sviluppa e concettualizza attorno ad un sistema di dovuta diligenza organico, sviluppato come se fosse un flusso informativo e basato su alcuni elementi obbligatori, quali, i) la tracciabilità finalizzata alla raccolta delle informazioni, informazioni che poi devono essere anche tradotte nella DDS; ii) la DDS deve essere presentata sul Sistema di Informazione approntato dalla Commissione UE; iii) attuazione di un sistema di valutazione del rischio, iv) affiancato dai presidi di mitigazione del rischio; v) qualora ne ricorrano i presupposti, i soggetti EUDR possono avvalersi di alcune semplificazione della dovuta diligenza, che sono già istituite dalla normativa, a cui poi si affiancheranno quelle introdotte dalla proposta di modifica; vi) raccolta dei flussi informativi, sia dai propri fornitori, che, in determinati casi, verso i propri clienti.

Gli obblighi principali, come delineati, potranno subire alcune modifiche in seguito alla proposta di modifica attualmente al vaglio delle istituzioni europee.

La nuova proposta di modifica, però, non modifica, sostanzialmente, il sistema sanzionatorio EUDR, il quale è definito dal suo articolo 26, fornendo i principi e tipologie di sanzioni. Esse devono essere adottati ed attuati dai singoli legislatori nazionali, che dovranno prevedere: i) le sanzioni pecuniarie commisurate al danno ambientale e, nel caso di persone giuridiche, il massimo edittale pari al 4% del fatturato totale annuo, ii) la confisca dei prodotti interessati e dei proventi ottenuti, iii) interdizione dai pubblici uffici, iv) divieto di movimentare prodotti EUDR, v) divieto di avvalersi della dovuta diligenza semplificata. 

Il legislatore italiano non ha ancora provveduto ad emettere un provvedimento legislativo ad hoc, ma ha approvato la L. n. 91/2025, con cui è stato delegato il Governo ad emanare diversi decreti legislativi in attuazione e recepimento di direttive e regolamenti unionali. L’art. 26 della L. 91/2025 dispone l’attuazione dell’EUDR e tra le varie misure è prevista la costruzione del regime sanzionatorio ed accertativo, che si baseranno sulla l’art. 14 della L. 689/1981, da cui, quindi, discende anche il relativo rimedio giurisdizionale dell’impugnazione dell’ordinanza ingiunzione innanzi al giudice civile, ai sensi e per gli effetti del D.Lgs. n. 150/2011.