Autoambulanze negli ETS: necessario intervento normativo per favorire l'uniformità

Con sentenza n. 72 del 15 marzo 2022 la Corte Costituzionale interviene in merito alla questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato (ordinanza n. 6908 del 9 novembre 2020) in merito alla legittimità costituzionale dell’art. 76 Codice del Terzo Settore nella parte in cui riserva alle organizzazioni di volontariato (ODV) i contributi per l’acquisto di autoambulanze, di autoveicoli per attività sanitarie e di beni strumentali, escludendo gli altri enti del Terzo settore (ETS) che svolgono comunque le medesime attività di interesse generale.

Nel dettaglio l’art. 76 CTS dispone, infatti, che le risorse pubbliche di cui al precedente art. 73, comma 2 lett. c), vengano destinate a sostenere l’attività di interesse generale delle organizzazioni di volontariato attraverso l’erogazione di contributi per l’acquisto, da parte delle medesime, di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e di beni strumentali, utilizzati direttamente ed esclusivamente per attività di interesse generale (…) nonché per la donazione dei beni ivi indicati nei confronti delle strutture sanitarie pubbliche da parte delle organizzazioni di volontariato e delle fondazioni.

Nell’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, si sostiene dunque come tale disposizione violerebbe i principi di ragionevolezza ed eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., introducendo un trattamento di favore a favore delle sole ODV ed escludendo tutti gli altri ETS. Si rinvia di conseguenza alla Corte Cost. per il vaglio di legittimità.

1) La disciplina del CTS: unità ma non omologazione

Il giudice delle Leggi premette come il Codice di Terzo settore abbia introdotto una definizione unitaria di ETS. Infatti, ai sensi dell’art. 4 CTS costituiscono il Terzo settore gli enti che rientrano in specifiche forme organizzative tipizzate (le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale, gli enti filantropici, le società di mutuo soccorso, le reti associative, le imprese sociali e le cooperative sociali) e gli altri enti “atipici” (le associazioni riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di diritto privato diversi dalle società) che perseguono, “senza scopo di lucro, […] finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi”, e che risultano “iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore”» (sentenza n. 131 del 2020). 

In questi termini, il CTS ha svolto senz’altro una funzione unificante, diretta a ordinare e a riportare a coerenza la disciplina degli ETS, superando le precedenti frammentazioni e sovrapposizioni. Tuttavia, ciò non si è risolto in una indistinta omologazione di tutti gli ETS. All’interno del perimetro legale di questa definizione, infatti, sono rimaste in vita specifiche e diverse caratterizzazioni dei modelli organizzativi e permangono, inoltre, anche differenziazioni nei regimi di sostegno pubblico che si giustificano in ragione di diversi fattori, tra cui anche quello della specifica dimensione che assume, strutturalmente, l’apporto della componente volontaria all’interno dei suddetti enti.

In questi termini, poiché l’attività di interesse generale svolta senza fini di lucro dagli ETS realizza anche una forma nuova e indiretta di concorso alla spesa pubblica, il Titolo X (Regime fiscale degli enti del terzo settore) del CTS prevede misure di agevolazione fiscale che, sebbene con rilevanti diversità quanto a intensità, forme e modi, interessano però, in ogni caso, tutti gli ETS, comprese le imprese sociali.

L’esigenza di una disciplina unitaria diviene invece recessiva nella disciplina del Capo IV (Delle risorse finanziarie) del Titolo VIII (Della promozione e del sostegno degli Enti del Terzo Settore): in tali ambiti assume invece rilievo prevalente la tipologia organizzativa dell’ente, riservando infatti forme di contributo statale diretto, riservandola esclusivamente ad altri ETS (con completa esclusione delle imprese sociali).

Allo stesso modo, il censurato art. 76 CTS destina una quota delle risorse finanziarie previste dall’art. 73 per l’acquisto di autoambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e beni strumentali al sostegno delle attività di interesse generale svolte dalle sole ODV.

2) La figura del volontario. Il limite del rimborso spese

In tale contesto occorre soffermarsi sul fatto che le organizzazioni di volontariato (ODV) sono enti del Terzo settore costituiti […], per lo svolgimento prevalentemente in favore di terzi di una o più attività di interesse generale, avvalendosi in modo prevalente dell’attività di volontariato dei propri associati o delle persone aderenti agli enti associati. Tale prevalenza dell’attività di volontariato assume un rilievo centrale, perché incide anche sul sistema di finanziamento, come del resto conferma l’art. 33, comma 3, CTS, che vincola espressamente le ODV a ricevere, per l’attività di interesse generale prestata, «soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate». 

Si tratta, in realtà, di un vincolo in qualche modo collegato al principio generale secondo cui l’attività del volontario non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere rimborsate dall’ente del Terzo settore, tramite il quale svolge l’attività, soltanto le spese effettivamente sostenute e documentate per l’attività prestata, entro limiti massimi e alle condizioni preventivamente stabilite dall’ente medesimo. Sono in ogni caso vietati rimborsi spese di tipo forfetario (art. 17, comma 3, CTS). 

In altri termini, la necessaria prevalenza della componente volontaristica nella struttura costitutiva delle ODV si associa al fatto che la disciplina dell’attività di interesse generale di tali enti è caratterizzata da un vincolo particolarmente stringente anche in relazione al modo di svolgimento della stessa, preordinato a esaltare quella caratteristica di gratuità che connota l’attività del volontario.

Questo aspetto – ad avviso della Corte - non è sicuramente «neutrale» dal punto di vista economico, perché preclude alle ODV la possibilità di ottenere dallo svolgimento dell’attività di interesse generale margini positivi da destinare all’incremento dell’attività stessa (salvo che per le eventuali attività diverse esercitabili, di cui all’art. 6 CTS). 

Sussiste quindi una definita linea di demarcazione all’interno della pur unitaria categoria degli ETS: i soggetti ETS diversi dalle ODV hanno in effetti la possibilità di ricevere un corrispettivo per il servizio reso e quindi, anche in tal modo, procurarsi le risorse necessarie all’acquisto degli automezzi e/o dei beni strumentali al sostegno delle attività di interesse generale. Possibilità che invece è preclusa, come detto, alle ODV.

In aggiunta alle ODV è normativamente imposta, come scelta non derogabile, una specifica proporzione interna: l’art. 33, comma 1 CTS prescrive chiaramente che «in ogni caso, il numero dei lavoratori impiegati nell’attività non può essere superiore al cinquanta per cento del numero dei volontari». Se, quindi, la regola generale è che tutti gli ETS «possono» avvalersi di volontari (art. 17, comma 1, CTS), una regola specifica impone alle ODV di avvalersene «in modo prevalente» (art. 32, comma 1, CTS).

3) La ratio dell’art. 76 CTS

Una prima ratio della norma censurata si rivela, quindi, quella di sostenere enti che non dispongono della possibilità di pattuire, per il servizio reso tramite l’attività di interesse generale, una remunerazione in grado di permettere l’acquisto o il rinnovo di automezzi e beni materiali strumentali.

Un’ulteriore ragione attiene poi alla centralità che il codice di terzo settore assegna alla figura del volontario, «che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune»; si prevede poi non solo che tutti «gli enti del Terzo settore possono avvalersi di volontari nello svolgimento delle proprie attività» (art. 17, comma 1), ma si attivino, altresì, strumenti per «promuovere e rafforzare la presenza ed il ruolo dei volontari negli enti del Terzo settore» (art. 63, comma 1); infine, si fa carico a tutte le «amministrazioni pubbliche (…) del compito di diffondere la «cultura del volontariato» (art. 19, comma 1).

In tal modo il volontariato costituisce una modalità fondamentale di partecipazione civica e di formazione del capitale sociale delle istituzioni democratiche, al punto che risulterebbe paradossale penalizzare proprio gli enti che strutturalmente sono caratterizzati in misura prevalente da volontari, a causa del limite del mero rimborso delle spese. 

Non appare quindi irragionevole, né discriminatorio, che il contributo oggetto della norma censurata sia accessibile solo a ETS caratterizzati dal vincolo normativo alla prevalenza dei volontari e dal connesso principio di gratuità, con esclusione degli altri enti per i quali tale previsione non sussiste e che quindi possono pattuire remunerazioni con cui autonomamente finanziare l’acquisto o il rinnovo dei beni considerati nella norma censurata.

Del resto, è proprio la connotazione sostanziale a rendere ragione del contributo in questione, rivolto a enti in cui strutturalmente è prevalente la componente dei volontari e che, in forza della limitazione al rimborso delle spese, non potrebbero altrimenti reperire le risorse finanziarie necessarie all’acquisto o alla sostituzione degli automezzi e degli altri mezzi strumentali.

4) Le APS: necessità di un intervento legislativo

La Corte, tuttavia, segnala al legislatore come anche altri ETS si trovino in una condizione ragionevolmente assimilabile a quella delle ODV. 

In particolare, si richiamano le associazioni di promozione sociale che, in forza dell’art. 35, comma 1, CTS, condividono il medesimo requisito della necessaria prevalenza dell’operare volontario delle persone associate. Appare quindi auspicabile che il legislatore intervenga a rivedere in termini meno rigidi il filtro selettivo previsto dalla norma censurata in modo da permettere l’accesso alle relative risorse anche a tutti quegli ETS sulla cui azione – per disposizione normativa, come nel caso delle associazioni di promozione sociale o per la concreta scelta organizzativa interna dell’ente di avvalersi di un significativo numero di volontari rispetto a quello dei dipendenti – maggiormente si riflette la portata generale dell’art. 17, comma 3, CTS, per cui al volontario possono essere rimborsate «soltanto le spese effettivamente sostenute e documentate per l’attività prestata».