Il valore probatorio del report dell’OLAF negli accertamenti doganali

Con sentenza 1931/2026, in merito all’immissione in libera pratica di merce ritenuta di origine cinese sulla quale gravavano dei dazi anti dumping, ed a fronte di un indagine OLAF che aveva evidenziato un’attività fraudolenta per effetto della quale la merce, destinata al mercato UE in arrivo dalla Cina e meramente trasbordata in un differente Stato extra UE al fine di eludere le misure protettive non fiscali mediante false dichiarazione d’origine, la Corte di cassazione ha ribadito la piena utilizzabilità probatoria dei report OLAF, anche solo richiamati nel loro contenuto e non anche allegati per intero in atti.

1) Il caso giuridico

La vicenda trae origine da un indagine dell’OLAF, che generava nei confronti dell’importatrice, da parte della Dogana, la revisione dell’accertamento delle dichiarazioni doganali con applicazione del dazio antidumping pari all’85% e contestuale irrogazione di sanzioni.  

Nelle successive correlate memorie la società lamentava, in particolare, la nullità degli atti impositivi per difetto di prova e di motivazione.

L’Agenzia delle dogane, soccombente nei primi due gradi di merito, proponeva ricorso per cassazione e la Corte, con ordinanza n. 19854/2023, accoglieva il ricorso di parte pubblica, cassando la sentenza impugnata e rinviando alla Corte di secondo grado, rimarcando l’errore nel valutare la valenza probatoria della relazione Olaf, attribuendole una connotazione meramente descrittiva, essendo tale affermazione, di per sé, priva di significato, riducendosi così la ratio della decisione ad una mera asserzione.

Riassunto il giudizio da parte della società contribuente, la Corte di secondo grado rigettava il ricorso e, per l’effetto, confermava la legittimità dell’originario avviso nonché dell’atto di irrogazione delle sanzioni.

La Corte di merito, facendo leva sulla relazione dell’OLAF che aveva incrociato i dati con le banche dati disponibili, accertava l’origine cinese della merce, specificando che le ditte esportatrici coinvolte nelle operazioni di cui trattasi sono la C.C. Industry Co Ltd e la D.D. Industry Co Ltd con le quali la società importatrice ha intrattenuto rapporti commerciali, come può essere riscontrato dalle fatture allegate alle dichiarazioni di importazione e prodotte in giudizio per i contenitori i risultati provenienti dalla Repubblica Popolare Cinese ed in particolare per il container (Omissis), oggetto del presente giudizio, che è stato acquistato dalla D.D. Industry Co Ltd (dichiarazione di importazione numero (Omissis)).

La società contribuente proponeva nuovamente ricorso per cassazione, rigettato dalla Corte per i motivi di seguito rappresentati.

2) Le ragioni della Cassazione a sostegno della validità del report dell’OLAF

Con il primo motivo di ricorso la società lamentava la violazione del Reg. 1225/2009 (poi abrogato e sostituito dall’attuale Reg. 2016/1036, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di Paesi non membri dell’UE) per aver l’Agenzia esteso illegittimamente il dazio antidumping, previsto dal Reg. 91/2009, riferito esclusivamente alle importazioni di determinati elementi di fissaggio in ferro o acciaio originari della Repubblica Popolare Cinese, alle importazioni di tali beni dichiarati originari di un differente Stato extra UE senza che la Commissione europea lo avesse esteso alle importazioni di tali prodotti spediti e originari di tale Stato.

Il potere di estendere autonomamente la portata del dazio antidumping, ha sostenuto, non rientrerebbe tra le competenze dell’Agenzia ma sarebbe di esclusiva spettanza della Commissione UE, che deve verificare la sussistenza del dumping ed il pregiudizio per l’industria comunitaria. 

Tale primo motivo è stato rigettato dalla Corte, la quale ha affermato che il sistema UE dei dazi antidumping prevede, da un lato, l’adozione di misure antidumping in estensione, rispetto ai Paesi che producono prodotti simili a quelli soggetti a dazi antidumping disposti dalla UE e solo in questi casi va applicata una disciplina specifica, adottata con un regolamento comunitario, preceduto dall’apertura di un’istruttoria.

Dall’altro lato, tuttavia, permane la possibilità che la Dogana provveda ad accertare, nell’ambito dei controlli unionali e nazionali disposti, l’eventuale insussistenza del carattere di origine preferenziale dichiarato dall’importatore, al fine di fruire indebitamente del dazio preferenziale correlato al Paese di origine dichiarato e di eludere l’applicazione del dazio antidumping che risulta dovuto, in ragione dell’effettiva origine dei prodotti importati, per come individuata sulla base delle indagini degli organi comunitari ispettivi, come l’OLAF.

Al riguardo, l’attuale art. 13 (Elusione), par. 1, del Reg. 2016/1036, dispone che l’applicazione dei dazi antidumping istituiti a norma del presente regolamento può essere estesa alle importazioni da paesi terzi di prodotti simili, leggermente modificati o meno, o alle importazioni dal paese oggetto delle misure di prodotti simili leggermente modificati, o di loro parti, se le misure in vigore sono eluse (v. sul punto C-416/15, p. 28 nonché C‑667/11, p. 26).

In argomento la Cassazione, nella sentenza qui in commento, ha giudicato irrilevante che non fosse stato adottato un regolamento specifico per l’estensione delle misure antidumping alla merce dichiarata di origine extra UE, risultata poi di origine cinese, essendo applicabile direttamente il Reg. 91/2009 (vigente ratione temporis, sostituito come detto dal Reg. 2016/1036), proprio in ragione della riscontrata origine cinese della merce, desumibile dalle attività ispettive compiute in sede OLAF (v. sul punto Cass. n. 24895/23 nonchè Cass. n. 819/2024, qui in relazione ad elementi di fissaggio - viti e bulloni - in ferro e acciaio inossidabili, dichiarati di origine e di provenienza dalla Malesia). 

Per la Corte, quindi, ciò che rileva, ai fini dell’applicazione del dazio antidumping, è che i beni fossero di origine cinese, a prescindere sia dal luogo da cui sono transitati, piuttosto dallo Stato o Paese di provenienza (v. ad es. C-363/18, p. 39).

Ha quindi richiamato le conclusioni rese sul punto dalla Corte UE in C-412/22, conseguente ad un’indagine condotta dall’OLAF e dalle autorità malesi su richiesta del primo, relativa al trasbordo attraverso la Malaysia di merci provenienti dalla Cina, al fine di evitare il pagamento dei dazi antidumping, ove si era constatato che talune merci, ossia elementi di fissaggio in acciaio, esportate nell’UE, erano di origine non preferenziale cinese.

Lì veniva accertato, tramite l’attività investigativa dell’OLAF, che la merce avesse origine cinese, dimostrando che con operazioni di mero trasbordo, quindi non sufficienti a conferire alle merci l’origine doganale per effetto dell’All. 22-01 al Reg. delegato 2015/2446, la merce veniva spedita verso l’UE, dichiarando fraudolentemente un’origine diversa da quella cinese al fine di eludere il dazio antidumping altrimenti gravante su tali merci.

Con il terzo motivo di ricorso la società contribuente deduceva  la violazione e falsa applicazione, in particolare, del Reg. 1225/2009, in relazione all’attività di indagine svolta nello specifico dall’OLAF.

Eccepiva che dai documenti ai quali si riferiva il giudice di secondo grado in riassunzione non risultava alcuna indicazione che i beni dalla stessa acquistati fossero originari della Cina, circostanza del resto coerente (secondo la difesa di parte privata) con le conclusioni rese dalla Procura e dal GIP che avevano dichiarato che non risultava provata l’origine cinese dei beni acquistati dalla ricorrente. 

Eccepiva, quindi, che la Dogana avrebbe dovuto allegare anche la documentazione (fattura del produttore cinese, bolletta d’importazione dalla Cina nello Stato terzo dal quale poi le merci erano transitate e spedite verso l’UE da parte del fornitore) a sostegno della circostanza giuridica per la quale i beni importati dalla ricorrente erano stati in realtà precedentemente importati dalla Cina in un ulteriore Stato extra UE prima di essere inviati per l’importazione definitiva nel territorio doganale UE. 

Contestava di conseguenza che non sarebbe dunque sufficiente il semplice riferimento a quanto riportato dall’OLAF nel proprio report.

La Cassazione ha rigettato il terzo motivo di ricorso, ribadendo che l’obbligo di motivazione dell’atto impositivo deve ritenersi assolto anche attraverso la motivazione "per relationem" alle risultanze dell’ indagine condotta dall’OLAF (rich. Cass. 4639/2020, Cass. 8399/2013, Cass. 2749/2009).

Ha quindi riaffermato la tesi per la quale l’avviso di accertamento in materia doganale, che si fondi su verbali ispettivi dell’OLAF, i quali, pur avendo carattere riservato (v. art. 10, Reg. 883/2013) possono essere utilizzati dall’Erario nei procedimenti giudiziari per inosservanza della regolamentazione doganale, è legittimamente motivato ove riporti nei tratti essenziali, ai fini dell’esercizio del diritto di difesa, il contenuto di quegli atti presupposti richiamati per relationem, anche se non allegati, non rientrando la produzione del rapporto finale OLAF tra i requisiti di validità della motivazione. Tale principio vale a maggior ragione per i documenti, cui faccia rinvio il rapporto dell’OLAF allegato all’avviso di accertamento (v. Cass. 23686/2022 e Cass. 10118/2017).

Nella sentenza 1931/2026 la Cassazione, in punto probatorio, richiamando la propria giurisprudenza, ha ribadito che la motivazione dell’avviso di accertamento costituisce requisito formale di validità dell’atto impositivo, distinto da quello dell’effettiva sussistenza degli elementi dimostrativi dei fatti costitutivi della pretesa tributaria, l’ indicazione dei quali è disciplinata dalle regole processuali dell’ istruzione probatoria operanti nell’eventuale giudizio avente ad oggetto detta pretesa (v. anche Cass. 4639/2020 e Cass. 8399/2013).

Sulla base di tali argomentazioni, pertanto, l’avviso di accertamento può essere validamente motivato con richiamo alle risultanze investigative compiute dall’OLAF (come nel caso di specie), senza che la mancata allegazione agli atti impugnati del rapporto, nella sua integralità, sia di per sé causa di illegittimità.

Di fatto per la Cassazione l’avviso di accertamento che si fondi su verbali ispettivi dell’OLAF è legittimamente motivato ove riporti nei tratti essenziali, ai fini dell’esercizio del diritto di difesa, il contenuto degli atti presupposti richiamati per relationem ancorché non allegati (rich. Cass. 23985/2008), dovendosi ritenere la produzione del rapporto finale OLAF non inclusa tra i requisiti di validità della motivazione dell’atto impositivo (rich. Cass. 10118/2017).

Di qui l’ulteriore e correlata conseguenza logico argomentativa per la quale il contribuente ha diritto di conoscere tutti gli atti richiamati nell’avviso per integrare la motivazione, ma non anche gli eventuali altri atti il cui contenuto sia (quantomeno nella parte rilevante) già riportato nell’avviso o che siano in esso meramente menzionati, ove la motivazione sia già sufficiente (e la loro menzione abbia, pertanto, mero valore "narrativo").

In tali casi si richiede al contribuente che, in caso di impugnazione dell’avviso sotto tale profilo, egli dimostri (aspetto che la Corte ritiene non avvenuto nel caso di specie) non solo e non tanto l’esistenza di atti a lui sconosciuti cui quello impositivo faccia riferimento, bensì che almeno una parte del contenuto di quegli atti, non riportata nell’avviso impugnato, sia necessaria ad integrarne la motivazione (rich. Cass. 26683/2009), in tal modo ribaltando l’onere della prova a suo carico.

Aggiunge la Cassazione, qui in linea con la giurisprudenza unionale, che i report trasmessi dall’OLAF alle autorità doganali, se forniti di una motivazione che evidenzi una compiuta descrizione dell’attività di indagine ed un esauriente apprezzamento dei fatti, sono pienamente utilizzabili quali fonti di prova al pari della relazione finale in quanto, costituendone i presupposti, hanno anch’esse natura ispettiva e sono soggette al medesimo regime accertativo, fornendo la base giuridica sulla quale basare gli atti impositivi (v. Cass. n. 28359/2019).

3) Assenza della natura fidefacente del rapporto OLAF ed impossibilità di invertire l’onere della prova

In merito alla natura giuridica dei report dell’OLAF (dal suo nome francese Office européen de lutte anti-fraude, istituito presso la Commissione UE con Dec. 1999/352) ed al valore giuridico che essi esprimono all’interno dei singoli ordinamenti unionali, come riconosciuto dalla Corte UE in alcuni suoi precedenti sul tema (v. tra i tanti C‑407/16, p. 55 e 64 nonché C‑47/16), occorre una precisazione. 

È stato ampiamente ribadito dalla Cassazione (v. Cass. 9125/2025) che, in tema di tributi doganali, come chiarito da questa Corte (Cass. n. 12385 del 2021, in motivazione), gli accertamenti compiuti dagli organi esecutivi dell’OLAF ai sensi del Regolamento (CE) del Parlamento Europeo e del Consiglio n 1073 del 1999, per la loro formazione ed il valore di atti pubblici ad essi attribuibile, hanno piena valenza probatoria nei procedimenti amministrativi e giudiziari, spettando al contribuente che ne contesti il fondamento fornire la prova contraria (rich. Cass. 11441/2018, Cass. 5892/2013).

Ciò posto, però, è stato altresì condivisibilmente affermato dalla medesima Cassazione, in linea con gli interventi della Corte UE in argomento, che l’utilizzabilità in astratto delle risultanze probatorie del report OLAF devono altresì coincidere con la loro spendibilità in concreto, necessitando che il report esprima in maniera certa, circostanziata ed analitica, il collegamento tra l’indagine compiuta in loco dai funzionari dell’OLAF e le (eventuali) incongruenze proprie della singola operazione doganale interessata.

In tal modo la Cassazione, nell’Ord. 4099/2024, in relazione all’importazione di alcuni tubi di acciaio di origine indiana, che, secondo la Dogana, avrebbero avuto invece origine cinese, con conseguente applicazione di un dazio antidumping, sulla base esclusivamente del report OLAF, derubricava il valore probatorio in concreto del report.

Lì la Dogana contestava la sentenza di secondo grado per aver ritenuto sprovvista di valore probatorio la relazione OLAF, sostenendo altresì che a fronte della produzione della relazione OLAF, si invertirebbe l’onere della prova ed insorgerebbe l’onere della prova contraria in capo al contribuente di provare che la merce ritenuta di origine cinese ai fini dell’applicazione del dazio antidumping sia di diversa origine, oltre alla natura di atto pubblico fidefacente del contenuto del rapporto.

La Corte (Ord. 4099/2024), confermando le conclusioni dei giudici di merito, concludeva per la inconsistenza probatoria del report OLAF fondativo della originaria rettifica, dal quale non emerge in alcun modo, però, quali siano la minuziosa attività di raccolta dati e informazioni, di analisi e comparazione degli stessi (...), la approfondita disamina dei processi di lavorazione e dei materiali oggetto di indagine, nonché la composizione chimica, i gradi di specifica comparazione, misure e percentuali di tolleranza dei quali l’Agenzia fa cenno.

Continuando nel senso che appare, invece, evidente il carattere autoreferenziale del report O.L.A.F., che giunge alle conclusioni suddette sulla base di informazioni e documenti ottenuti, senza però menzionare quali siano queste informazioni e questi documenti; ancora, si chiarisce in conclusione del processo argomentativo della sentenza gravata come pur dovendosi riconoscere ai reports O.L.A.F. una particolare attendibilità, derivante dalla funzione svolta, dal carattere pubblicistico della stessa, dalla specifica competenza nella materia verificata etc., è certo che le affermazioni contenute in tali atti debbono essere suffragate da elementi di prova specifici e non limitarsi alla mera asserzione dell’esistenza di un fatto, rinviando a informazioni e documenti non specificati e non allegati. Diversamente argomentando, si estenderebbe il carattere fidefaciente del quale sopra si è detto ben al di là dei limiti di cui all’art. 2700 c.c. e si attribuirebbe il valore di fonte di prova ad asserzioni non verificate e non verificabili.

Lì la Cassazione faceva altresì presente come la CTR non avesse affatto disconosciuto la valenza probatoria (assoluta) della relazione OLAF, bensì l’ha invero valutata come munita di adeguata vis probatoria, ritenendo però che nel merito esse non contenesse elementi sufficienti a dare prova dell’origine cinese dei tubi in argomento.

In altre parole, non è il richiamo in sé al valore probatorio del report (valore assoluto) che fonda o meno il substrato probatorio che inverte l’onere della prova a carico della parte privata, bensì la sua ben più pregnante mancata allegazione in atti unita alla necessaria esplicazione circostanziata degli elementi di prova (valore relativo).

La Cassazione, nell’ordinanza da ultimo richiamata, concludeva quindi condivisibilmente circa l’assenza della natura fidefacente del rapporto OLAF e dell’impossibilità per quello di produrre l’inversione dell’onere della prova.

La Corte UE sul punto ha da sempre escluso che le relazioni o informative OLAF potessero rappresentare da sole un elemento di prova sufficiente a determinare il disconoscimento dell’origine di un prodotto, se contenenti solo una descrizione generale della situazione in questione (C-47/16, p. 49 - 50), circostanza che spetta al giudice nazionale valutare (C-47/16, p. 57). 

In tal caso, in conclusione, il semplice riferimento ad un operatore estero (il fornitore/i cinese/i), nell’ambito di un report OLAF, non è in grado di sostenere una prova sufficiente per contestare, ad esempio, l’origine della merce importata, essendo necessario, si ribadisce, un accertamento puntuale dell’esistenza di una connessione diretta e consustanziale tra le importazioni contestate ed i prodotti oggetto dell’indagine internazionale (v. Cass. 2020/16469, Cass. 2020/15864, Cass. 2020/8337, nonché Corte Giust. trib. II grado del Veneto, 2022/1361 e Corte Giust. trib. II grado della Lombardia, 2022/2422).