Equivalenza CCNL e obbligo di verifica offerte a ribasso negli appalti

La sentenza del Consiglio di Stato 2 dicembre 2025, n. 9484, interviene su due profili di grande interesse per datori di lavoro e consulenti del lavoro coinvolti in appalti pubblici di servizi: l’equivalenza delle tutele tra contratti collettivi nazionali diversi da quello indicato nella lex specialis e la verifica della congruità dei costi della manodopera nell’ambito del giudizio di anomalia dell’offerta.

La decisione riguarda una procedura aperta per l’affidamento del servizio di caricamento, trasporto e recupero/smaltimento dei fanghi di depurazione, bandita da una società in house che gestisce il servizio idrico integrato, con aggiudicazione al prezzo più basso. La stazione appaltante aveva indicato un determinato CCNL di riferimento per il personale impiegato, riconducibile alla logistica e trasporto merci, consentendo tuttavia agli operatori di applicare un diverso CCNL, purché garantisse tutele equivalenti e fosse accompagnato da apposita dichiarazione di equivalenza.

1) Il caso: la gara e le eccezioni su CCNL e costi

In una gara  per il servizio di gestione e smaltimento dei fanghi di depurazione, la stazione appaltante aveva indicato, in bando e capitolato, l’applicazione di un CCNL del settore logistica e trasporto merci, specificando che l’importo a base di gara comprendeva una quota significativa di costi della manodopera e che gli operatori economici avrebbero potuto indicare un diverso contratto collettivo, a condizione di garantire tutele coerenti e di presentare una dichiarazione di equivalenza.

L’impresa poi risultata aggiudicataria ha indicato un CCNL del settore igiene ambientale, dichiarando l’equivalenza delle tutele rispetto al contratto collettivo indicato negli atti di gara e presentando costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante. Il ribasso percentuale offerto era particolarmente elevato, con valori di costo lavoro sensibilmente più bassi rispetto alla stima della committente.

Ciò ha determinato l’attivazione di una verifica: il Responsabile unico di progetto ha richiesto chiarimenti sulla coerenza dei costi orari con le tabelle ministeriali, sulle modalità organizzative dell’appalto (numero di squadre, impiego dei mezzi, eventuale contemporaneità di più cantieri) e sulla reale equivalenza delle tutele economiche e normative garantite dal diverso CCNL.

Un’altra impresa partecipante, collocata in posizione non aggiudicataria, ha impugnato l’aggiudicazione, sostenendo che:

• il CCNL applicato dall’aggiudicataria non fosse realmente equivalente a quello indicato dalla stazione appaltante, in particolare per quanto riguarda ex festività soppresse, permessi retribuiti, indennità, disciplina del lavoro straordinario e scatti di anzianità;
• i costi della manodopera, per quantità di viaggi, ore di guida e tempi di carico/scarico, non fossero sostenibili in concreto, con conseguente insussistenza di una reale giustificazione del forte ribasso, non riconducibile – secondo la ricorrente – a una più efficiente organizzazione aziendale.

Il Tribunale amministrativo regionale ha respinto il ricorso, ritenendo adeguata l’istruttoria svolta e legittima la valutazione di equivalenza dei CCNL e di congruità dell’offerta. La società non aggiudicataria ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato.

2) La pronuncia del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, confermando integralmente la sentenza di primo grado, fornisce alcune indicazioni operative rilevanti per la gestione degli appalti di servizi e per l’attività consulenziale in materia di lavoro.

Sul primo profilo, relativo all’equivalenza tra CCNL, il Collegio sottolinea che la valutazione non può essere condotta in modo atomistico, conteggiando semplicemente le differenze tra singole voci, ma deve essere globale e sintetica, in linea con i parametri indicati dall’allegato I.01.6 del Codice dei contratti. L’equivalenza si verifica considerando l’insieme delle tutele economiche e normative, verificando che il trattamento complessivo non risulti significativamente inferiore e che le mansioni previste dal CCNL applicato siano coerenti con l’oggetto dell’appalto.

Nel caso esaminato, la stazione appaltante ha comparato in dettaglio le previsioni dei due contratti collettivi, avvalendosi anche di una consulenza tecnica di un consulente del lavoro, dalla quale emergeva che:

• la retribuzione tabellare annua del CCNL igiene ambientale era superiore a quella prevista dal CCNL logistica;
• tredicesima e quattordicesima risultavano di importo più elevato;
• il minor monte ore di permessi e l’assenza di alcune previsioni (come ex festività soppresse) trovavano compensazione nel minor orario settimanale previsto dal CCNL applicato dall’aggiudicataria e in un diverso regime degli scatti di anzianità, comunque favorevole in un orizzonte temporale più lungo;
• nel complesso, il trattamento risultava almeno equivalente, se non migliorativo, rispetto al contratto indicato nella lex specialis.

Sul secondo profilo, relativo all’anomalia dell’offerta e alla congruità dei costi della manodopera, il Consiglio di Stato ribadisce che il giudizio di anomalia ha natura tecnico-discrezionale, globale e non sanzionatoria: non mira a trovare errori puntuali, ma a verificare se l’offerta nel suo complesso sia affidabile e idonea a garantire la corretta esecuzione del contratto. Il sindacato del giudice amministrativo è quindi limitato ai soli casi di manifesta illogicità, travisamento dei fatti o difetto di istruttoria.

Nel caso concreto, il RUP aveva richiesto più volte chiarimenti, acquisito dati sui flussi, impianti di conferimento e sull’organizzazione dei trasporti, individuando come ragione del ribasso non una compressione indebita del costo del lavoro, ma una effettiva maggiore efficienza organizzativa dell’aggiudicataria.

Da ciò discende, per datori di lavoro e consulenti del lavoro, una duplice indicazione pratica:

• quando si intende applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante è essenziale predisporre una dichiarazione di equivalenza dettagliata, supportata da tabelle comparative e, se possibile, da una relazione specialistica che evidenzi l’equivalenza complessiva delle tutele;
• nei ribassi significativi occorre documentare con precisione i fattori di efficienza organizzativa (struttura dei costi, utilizzo dei mezzi, turnazione del personale, logistica dei conferimenti) che consentono di mantenere standard adeguati di sicurezza, trattamento economico e qualità del servizio, senza violare i minimi retributivi e le tutele di legge e di contratto.

3) Riferimenti normativi

La pronuncia  richiama alcuni passaggi essenziali della disciplina:

• le clausole sociali e l’obbligo di indicare i costi della manodopera (artt. 11, 41, 68, 108 e 110 del D.Lgs. 36/2023), 
• i principi di buon andamento e imparzialità (art. 97 Cost.),
•  le regole generali sul procedimento amministrativo (artt. 1, 2 e 3 L. 241/1990) e 
• l’intervento correttivo che ha precisato la verifica di equivalenza delle tutele (art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 209/2024, con rinvio all’allegato I.01.6 del Codice).