Il Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) nel sistema delle politiche climatiche europe

Il Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) si inserisce nel più ampio disegno delle politiche climatiche dell’Unione europea come strumento volto a integrare il sistema di scambio delle quote di emissione (EU ETS) e a contrastare il rischio di delocalizzazione delle emissioni di carbonio verso Paesi terzi. Il meccanismo mira a garantire che le merci importate nel territorio doganale dell’Unione riflettano un costo delle emissioni equivalente a quello sostenuto dai produttori unionali, contribuendo al perseguimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Il contributo propone un inquadramento normativo del CBAM e ne analizza le prospettive di sviluppo alla luce dell’evoluzione del quadro regolatorio europeo.

1) Il meccanismo di adeguamento alla frontiera del carbonio contenuto nelle merci importate

Con il Reg. UE 956/2023 è stato istituito il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere, il c.d. Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM), tributo ambientale applicato in via transitoria dall’1.10.2023 al 31.12.2025 ed in via definitiva dal 1° gennaio 2026.

Il CBAM mira a proteggere l’industria UE dalle merci extra UE prodotte sulla base di standard produttivi meno stringenti rispetto a quelli UE e contenenti maggiori emissioni inquinanti di CO2, oltre a prevenire il rischio di delocalizzazione della produzione fuori dalla UE o di importazione di merci ad alta intensità di carbonio.

Tale tributo ambientale, di competenza del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, è finalizzato a garantire che gli sforzi di riduzione delle emissioni di gas serra in ambito UE non siano vanificati da un contestuale aumento delle emissioni al di fuori dei propri confini per mezzo dell’introduzione di merci prodotte nei Paesi extra UE, e va ad integrare e a sostituire, gradualmente, il sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell’UE, stabilito dalla Dir. 2003/87 (EU Emission Trading System - ETS). 

Tale ultima direttiva ha previsto una tariffazione armonizzata delle emissioni di tali gas per i settori ed i sottosettori ad alta intensità energetica (v. anche il Reg. 2018/842 ed il Reg. 2018/841).

Entrambi i sistemi (ETS e CBAM) sono finalizzati a stabilire un prezzo per le emissioni di CO2 incorporate nelle merci (prodotte nell’UE o importate) attraverso l’applicazione di quote o certificati specifici al fine di ridurre tali emissioni per raggiungere le vincolanti finalità ambientali di riduzione delle emissioni del 55% entro il 2030.

Il Sistema EU ETS, in vigore dal 2005 (recepito internamente dal D.Lgs. 47/2020), è stato il primo sistema internazionale di scambio delle quote di emissione di gas a effetto serra prevedendo un tetto massimo (CAP) di emissioni CO2 consentite nel territorio UE, suddiviso appunto in quote di emissione (ogni quota corrisponde ad una tonnellata di CO2).

Tale sistema è applicato agli impianti produttivi unionali (v. il cons. 25) del Reg. 956/2023), ed è finalizzato ad evitare il rischio di delocalizzazione fuori dell’UE delle emissioni di carbonio mediante la concessione di quote gratuite EU ETS per un periodo transitorio (v. art. 10 bis, par. 6 e art. 10 ter della Dir. 2003/87).

Quanto al CBAM, dall’1.1.2026 l’importazione è consentita, per le merci listate, solo previa autorizzazione rilasciata dalla Dogana all’operatore economico che rivesta la qualifica di dichiarante CBAM autorizzato, sulla base di una domanda, presso lo Stato membro di stabilimento, al fine dell’importazione delle merci elencate nell’All. I del Reg. UE 2023/956 (v. i consid. 2) e 4) del Reg. di esec. 2025/486). 

La Commissione UE, con comunicato del 17 dicembre 2025, ha annunciato che dall’1.1.2026 il CBAM entrerà nella sua fase definitiva di applicazione, per cui è fatto obbligo a tutti gli importatori di merci soggette a tale sistema, nonché ai rappresentanti doganali indiretti (v. art. 18, par. 1, c. 2, del Reg. 952/2013, c.d. CDU), di essere in possesso dello status di dichiarante CBAM autorizzato.

Le merci c.d. ad alta intensità di carbonio, per le quali il Reg. UE 2023/956 richiede l’autorizzazione, sono quelle elencate nel suo All. 1, ossia cemento, energia elettrica, concimi e sostanze chimiche, in quanto originarie di un Paese terzo, quando queste, o i prodotti trasformati a partire da tali merci a seguito di autorizzazione all’uso del regime di perfezionamento attivo previsto dall’art. 256 del CDU, sono importate nel territorio doganale unionale oppure sono introdotte su un’isola artificiale, su strutture fisse o galleggianti o su qualsiasi altra struttura sulla piattaforma continentale o nella zona economica esclusiva di uno Stato membro che sia adiacente al territorio doganale dell’Unione (v. Circ. 36/D/2025, p. 1).

Il regolamento citato non si applica:

a) alle merci elencate nell’All. I importate nell’UE, purché il loro valore intrinseco non superi, per spedizione, il valore trascurabile di 150 euro previsto dall’art. 23 del Reg. CE 1186/2009;

b) alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori provenienti da un Paese terzo, a condizione che il loro valore intrinseco non superi i 130 EUR;

c) alle merci destinate a essere trasportate o utilizzate nell’ambito di attività militari a norma dell’art. 1, p. 49, del Reg. 2015/2446;

d) alle merci originarie dei Paesi quali Islanda, Liechtenstein, Norvegia, Svizzera o dei territori quali Büsingen, Helgoland, Livigno, Ceuta, Melilla.

e) all’energia elettrica generata o sulla piattaforma continentale o nella zona economica esclusiva di uno Stato membro o di un Paese o territorio elencato nell’All. III, p. 1 e 2;

f) all’idrogeno originario della piattaforma continentale o della zona economica esclusiva di uno Stato membro o di un Paese o territorio elencato nell’All. III, p. 1.

Per effetto dell’art. 17, par. 2, del Reg. UE 2023/956, i criteri per la concessione di tale qualifica sono i seguenti:

a) il richiedente non ha commesso violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale, delle norme sugli abusi di mercato o del Reg. UE 2023/956 o del Reg. di esec. 2025/486, e non ha riportato condanne definitive per reati gravi in relazione alla sua attività economica nei cinque anni precedenti la domanda;

b) il richiedente dimostra di possedere la capacità finanziaria e operativa per adempiere ai propri obblighi a norma del presente regolamento;

c) il richiedente è stabilito nello Stato membro in cui è presentata la domanda; 

d) al richiedente è stato attribuito un numero EORI a norma dell’art. 9 del CDU.

La violazione al Reg. UE 2023/956 ed al suo Reg. di esec. 2025/486 comporta il divieto di importazione delle merci, previa comunicazione al Ministero dell’Ambiente quale Autorità competente per la vigilanza sul rispetto della normativa CBAM, anche al fine dell’adozione delle eventuali sanzioni amministrative.

Per effetto dell’art. 4 del Reg. di esec. 2025/486, l’autorità competente valuta la domanda entro 120 giorni di calendario dalla data di ricevimento della stessa e, al fine di valutare la sussistenza dei requisiti per il rilascio dell’autorizzazione, può tenere conto dei seguenti elementi:

a) conclusioni di esperti;

b) conclusioni di terzi;

c) audit forniti dal richiedente.

Nella comunicazione del 17.12.2025 su citata, la Commissione UE ha ricordato che, a partire dal 2028, al fine di contrastare la delocalizzazione extra UE delle produzioni di merci legate a materiali di base quali l’alluminio, il cemento, l’energia elettrica e l’acciaio, prevede di ampliare la portata del CBAM per includere 180 prodotti ad alta intensità di acciaio e alluminio, come macchinari e apparecchi, garantendo che le emissioni siano ridotte anziché trasferite.

Prevede, altresì, l’integrazione nel sistema di calcolo del CBAM dei rottami di alluminio e dell’acciaio pre-consumo, in uno ad obblighi di comunicazione più rigorosi per migliorare la tracciabilità delle merci CBAM e affrontare il problema delle dichiarazioni errate dell’intensità delle emissioni, oltre alla possibilità di richiedere prove supplementari quando i valori effettivi dichiarati non sono affidabili.

La Commissione, inoltre, ha osservato che, ad oggi, il 94% delle merci a valle interessate è costituito da prodotti della catena di approvvigionamento industriale con un elevato tenore di acciaio e alluminio (in media il 79%), utilizzati in macchinari pesanti ed attrezzature specializzate, quali guarnizioni di metalli comuni, cilindri, radiatori industriali o macchine per la fusione, mentre una piccola parte delle merci a valle interessate, pari al 6%, è costituita anche da beni per uso domestico (es. lavatrici), cosicché i produttori UE di tali prodotti a valle dovrebbero sostenere un aumento dei costi per l’acciaio e l’alluminio utilizzati nel processo di produzione.

2) Le novità apportate dal Reg. UE n. 2025/2083

Con l’entrata in vigore, dal 17.10.2025, del Reg. UE n. 2025/2083, sono state adottate delle modifiche al Reg. UE 2023/956 che introducono alcune semplificazioni di grande rilievo.

Tra le più importanti in ambito doganale, si evidenzia:

- l’inserimento dell’art. 2 bis, che prevede l’introduzione di una esenzione de minimis in base alla quale gli importatori, compresi quelli aventi la qualifica di dichiaranti CBAM autorizzati, sono esentati dagli obblighi derivanti dal Reg. 2023/956 se la massa netta di tutte le merci CBAM importate in un determinato anno civile non supera cumulativamente la soglia unica basata sulla massa di cui all’All. VII del regolamento medesimo, attualmente fissata a 50 tonnellate di massa netta (v. il consid. 3) del Reg. 2025/2083). In tali casi gli importatori, compresi quelli aventi la qualifica di dichiaranti CBAM autorizzati, dovranno dichiarare tale esenzione, dal 1° gennaio 2026, nella relativa dichiarazione doganale. Al riguardo la Dogana, con Circ. 36/D/2025, ha specificato che, qualora entro l’anno civile tale soglia venga superata, l’importatore diventa immediatamente soggetto a tutti gli obblighi derivanti dal regolamento CBAM, e dai connessi regolamenti delegati ed attuativi, per quanto riguarda il totale delle emissioni incorporate in tutte le merci importate in tale anno civile pertinente; 

- l’introduzione del p. 7 bis aggiunto all’art. 17, per il quale, In deroga all’articolo 4, se un importatore o un rappresentante doganale indiretto ha presentato una domanda a norma dell’articolo 5 entro il 31 marzo 2026, tale importatore o rappresentante doganale indiretto può continuare temporaneamente a importare merci fino a quando l’autorità competente non adotta una decisione a norma del presente articolo. Ciò posto, quindi, la sola presentazione dell’istanza per ottenere lo status di dichiarante CBAM autorizzato, se effettuata entro il 31 marzo 2026 e comunque prima dell’importazione di merce ricadente in ambito CBAM, consentirà l’immissione in libera pratica di tale merce ai sensi dell’art. 77 del CDU, anche in assenza di autorizzazione, fino alla data di ottenimento della stessa e comunque non oltre il 30 settembre 2026.

Rimane fermo, dunque, l’obbligo di chiedere lo status di dichiarante autorizzato CBAM preventivamente alle importazioni di merce ricadente in tale ambito ed in quantitativi superiori alla soglia de minimis.  

3) Adempimenti Dichiarativi

Nella Circ. 36/D/2025, inoltre, viene comunicata la pubblicazione dei nuovi codici documento visibili in TARIC, che dovranno essere inseriti nelle dichiarazioni doganali dagli operatori doganali al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema.

In particolare, per gli importatori/rappresentanti già autorizzati CBAM, la Dogana ha previsto un codice documento Y128 Numero di conto CBAM, che consente la verifica immediata del possesso della qualifica di dichiarante autorizzato CBAM mediante il sistema CERTEX.

Al contrario, per i soggetti che non sono ancora in possesso della qualifica CBAM o che rientrano nell’esenzione de minimis di cui all’art. 2 bis su citato, sarà necessario indicare in dichiarazione doganale la motivazione che consente l’importazione in deroga.  

Sono stati creati, quindi, ulteriori codici documento consultabili in TARIC, tra cui ad esempio il codice Y137 per le importazioni sotto soglia ex art. 2 bis del Reg. (UE) 2023/956, o il codice Y237 per le merci aventi origine nell’UE o ancora il codice Y238 per quegli operatori sopra soglia che al 31 marzo 2026 risultano aver già presentato la domanda per ottenere la qualifica di dichiarante CBAM autorizzato. Tali codici, quindi, consentono di autodichiarare le eventuali motivazioni di esenzione previste dal regolamento CBAM da inserire nei data element previsti dai tracciati.