Notifiche degli atti tributari sostanziali per posta

In quest'ultimo periodo, si sta sviluppando un'interessante diatriba ermeneutica sull'esatta interpretazione dell'art. 26 DPR n. 602 del 29/09/1973, e successive modifiche ed integrazioni, soprattutto dopo le recenti pronunce giurisprudenziali, peraltro non isolate.

In particolare, un interessante articolo del Dott. Angelo Buscema sul sito del Commercialista Telematico del 23 dicembre 2009 (www.commercialistatelematico.com) ha sollevato dubbi giuridici in proposito, citando peraltro la sentenza n. 14327 del 19/06/2009 della Corte di Cassazione – Sezione V Tributaria -, che avrebbe stabilito un principio di diritto contrario alle tesi dei giudici di merito.

Pur apprezzando l'articolo del Dott. Buscema, svolto con rigore di metodo e profondità, non concordo assolutamente con le sue conclusioni giuridiche per i motivi che di seguito espongo.

E' bene subito chiarire che la presente problematica si riferisce esclusivamente alle notifiche per posta degli atti amministrativi sostanziali (per esempio, cartelle esattoriali, atti della procedura esecutiva ecc.) e non riguarda assolutamente gli atti del processo tributario, ( Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 14294 del 20 giugno 2007) per i quali, invece, la notificazione, oltre ad ammettere spesso l'utilizzo di forme semplificate ( le cc.dd. notifiche dirette) , costituisce condizione di giuridica efficacia e, se viziata da nullità, comporta l'operatività della sanatoria, con effetto retroattivo, per raggiungimento dello scopo o per rinnovazione (per utili approfondimenti, cfr. M. Bruzzone, Notificazioni e comunicazioni degli atti tributari, Padova, 2006).

1) NORMATIVA FISCALE

Innanzitutto, per focalizzare bene i termini giuridici del problema è importante precisare che, in tema di notificazioni delle cartelle di pagamento per posta, occorre distinguere due distinte fasi procedimentali:

• la prima , quella di consegna materiale della cartella dal concessionario all'agente postale;
• la seconda, quella di notifica da parte dell'agente postale al contribuente; in sostanza, l'agente postale agisce sempre come “ nuncius ”, cioè ausiliario dell'agente notificatore.

I due momenti temporali sono nettamente distinti e disciplinati dall'art. 26, primo comma, cit. che, è bene subito chiarire, è stato modificato nel corso degli anni ed ha avuto la seguente formulazione giuridica:

a) dal 1° gennaio 1974 sino al 30 giugno 1999:

“La notificazione della cartella al contribuente è eseguita dai messi notificatori dell'esattoria o dagli Ufficiali esattoriali ovvero dagli Ufficiali giudiziari e nei comuni, che non sono sede di pretura, da messi comunali e dai messi di conciliazione. Alla notificazione in comuni non compresi nella circoscrizione esattoriale provvede l'esattore territorialmente competente, previa delegazione da parte dell'esattoria che ha in carico il ruolo. La notificazione può essere eseguita anche mediante invio, da parte dell'esattore, di lettera raccomandata con avviso di ricevimento. La notificazione si ha per avvenuta alla data indicata nell'avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal comma successivo”;

b)  dall'01 luglio 1999 sino all'08/06/2001, a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 12, comma 1, D.Lgs. n. 46 del 26 febbraio 1999:

“La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell'avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma”;

c)  dal 09/06/2001 sino ad oggi, a seguito delle ulteriori modifiche apportate dall'art. 1, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 193 del 27 aprile 2001 (G.U. n. 120 del 25 maggio 2001):

“La cartella è notificata dagli ufficiali della riscossione o da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge ovvero, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, dai messi comunali o dagli agenti della polizia municipale. La notifica può essere eseguita anche mediante invio di raccomandata con avviso di ricevimento; in tal caso, la cartella è notificata in plico chiuso e la notifica si considera avvenuta nella data indicata nell'avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal secondo comma o dal portiere dello stabile dove è l'abitazione, l'ufficio o l'azienda”.

Come può facilmente notarsi dallo sviluppo normativo di cui sopra, per la notifica a mezzo posta, il legislatore:

1. in un primo momento storico (lett. a), ha tassativamente previsto che fosse fatta direttamente “da parte dell'esattore” ;
2. successivamente (lett. b e c), ha cancellato il suddetto inciso e, di conseguenza, ha previsto che fosse fatta soltanto dai soggetti tassativamente indicati nell'art. 26, comma 1, prima parte, cit., e cioè:
   •  dagli ufficiali della riscossione;
   •  da altri soggetti abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge;
   •  ovvero , previa eventuale convenzione tra comune e concessionario;
   dai messi comunali;
   o dagli agenti della polizia municipale.

E' questa la ferma intenzione del legislatore secondo l'art. 12, comma 1, delle preleggi al codice civile:

“ Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

Il significato proprio delle parole e l'intenzione del legislatore sono chiari nell'escludere, a far data dall'01 luglio 1999, l'esattore (oggi concessionario) dalla notificazione mediante invio diretto della lettera raccomandata con avviso di ricevimento.

Questo è stato l'equivoco di fondo.

Diversamente, il legislatore, nelle successive modifiche normative, avrebbe lasciato l'inciso “da parte dell'esattore” che, invece, ripeto, ha voluto totalmente cancellare a far data dall'01 luglio 1999, senza alcun ripensamento, per ben due volte.

L'intermediazione necessaria di un soggetto abilitato allo svolgimento delle relative operazioni rappresenta il tratto distintivo delle notificazioni in senso stretto, differenziandole dalle altre misure di semplice conoscenza.

Pertanto, devono ritenersi eccezionali le ipotesi derogatorie, rappresentate dalle notificazioni c.d. dirette , previste da norme non interpretabili estensivamente né suscettibili di integrazione analogica.

Infine, l'art. 26, ultimo comma, cit. testualmente dispone:

“Per quanto non è regolato dal presente articolo si applicano le disposizioni dell'art. 60 del predetto decreto” .

In sostanza, salvo alcune particolarità che in questa sede non ci interessano, per le notificazioni a mezzo del servizio postale, l'art. 60 D.P.R. n. 600/1973 richiama l'art. 149 del codice di procedura civile.

2) LA NOTIFICAZIONE A MEZZO DEL SERVIZIO POSTALE

La specifica normativa in tema di notificazioni degli atti amministrativi sostanziali a mezzo del servizio postale è rappresentata:

• dall'art. 149 c.p.c., richiamato dall'art. 60 DPR n. 600/1973;
• dall'art. 3 della Legge n. 890 del 20 novembre 1982 (G.U. n. 334 del 04 dicembre 1982).

In sostanza, l'ufficiale giudiziario deve sinteticamente compiere le seguenti operazioni:

• scrivere la relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto , facendo menzione dell'ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandata con avviso di ricevimento;
• presentare all'ufficio postale la copia dell'atto da notificare in busta chiusa, apponendo su quest'ultima le indicazioni del nome, cognome, residenza o dimora o domicilio del destinatario, con l'aggiunta di ogni particolarità idonea ad agevolare la ricerca;
• apporre il numero del registro cronologico, la propria sottoscrizione ed il sigillo dell'ufficio;
• presentare contemporaneamente l'avviso di ricevimento compilato con le indicazioni richieste dal modello predisposto dall'Amministrazione postale, con l'aggiunta del numero del registro cronologico;
• corrispondere le tasse postali dovute, compresa quella per l'avviso di ricevimento e della raccomandazione di essa, all'ufficio postale di partenza.

Oltretutto, l'avviso di ricevimento è il solo documento idoneo a dimostrare sia l'intervenuta consegna che la data precisa di essa e l'identità e l'idoneità della persona a mani della quale è stata eseguita; di conseguenza, la mancata produzione dell'avviso di ricevimento comporta, non la mera nullità, ma l'inesistenza della notificazione (in tal senso, Cassazione, Sez. trib., sentenza n. 17066 del 10 marzo 2009, depositata il 22 luglio 2009).

Tutte le suddette attività procedimentali dell'ufficiale giudiziario devono essere compiute, in sede tributaria, dai quattro tipi di soggetti abilitati di cui al citato art. 26, comma 1, prima parte, tra i quali non è assolutamente compreso il concessionario per espressa previsione legislativa, come precisato alla lett. A) .

In definitiva, per le notificazioni a mezzo del servizio postale, bisogna tassativamente rispettare la seguente procedura:

1. nella prima fase, dal concessionario all'agente postale, soltanto:
   •  gli ufficiali della riscossione;
   •  i messi notificatori abilitati;
   •  i messi comunali;
   •  gli agenti della polizia municipale

possono materialmente presentare all'agente postale le cartelle esattoriali, nonché tutti gli altri atti della riscossione, ai sensi dell'art. 49, comma 2, DPR n. 602 cit., (ipoteche, avvisi di mora, fermi amministrativi, sequestri ecc.), all'agente postale, rispettando scrupolosamente le tassative disposizioni di cui agli artt. 149 c.p.c. e 3 della Legge n. 890/1992; infatti, l'art. 49, comma 2, DPR n. 602 del 1973 cit., a seguito delle aggiunte apportate dall'art. 1, comma 1, lett. e), D.Lgs. n. 193 del 27 aprile 2001, testualmente dispone: “Il procedimento di espropriazione forzata è regolato dalle norme ordinarie applicabili in rapporto al bene oggetto di esecuzione, in quanto non derogate dalle disposizioni del presente capo e con esso compatibili; gli atti relativi a tale procedimento sono notificati con le modalità previste dall'articolo 26” ;

2. nella seconda fase, dall'agente postale al contribuente, l'agente postale deve rispettare scrupolosamente per le notifiche gli artt. 137 e seguenti del codice di procedura civile, con le specifiche modifiche dell'art. 60 DPR n. 600/1973 e dell'art. 26 DPR n. 602/1973 più volte citato.

In ogni caso, il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell'avvenuta notificazione o l'avviso di ricevimento, che gli torna dall'agente postale, ed ha l'obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'Amministrazione (art. 26, quarto comma, cit.).

3) SOGGETTI ABILITATI

La notificazione (art. 137 c.p.c.), a differenza della semplice comunicazione (art. 136 c.p.c.), è una fase delicata di spettanza soltanto di determinati e qualificati soggetti, tassativamente previsti dalla legge, e precisamente:

1. l'ufficiale giudiziario (art. 137 c.p.c.); questa categoria, peraltro, sta proponendo la liberalizzazione della professione, che in quasi tutti gli altri Paesi UE ha portato ad ottimi risultati;
2. i quattro tipi di soggetti abilitati già citati (art. 26, comma 1, parte prima, cit.);
3. gli uffici finanziari (art. 14, comma 1, della Legge n. 890 del 1982 cit., come modificata dall'art. 20 della Legge n. 146 dell'08/05/1998);
4. i messi speciali autorizzati dall'Amministrazione finanziaria (art. 60, comma 1, lett. a), DPR n. 600/73 cit. e art. 14 Legge n. 890 del 1982 cit.); inoltre, nelle notificazioni di atti impositivi ed esattivi relativi a tributi locali intervengono nuovi messi speciali, di nomina dirigenziale e con competenza territoriale limitata; al pari degli altri messi notificatori, devono essere ritualmente abilitati all'esercizio delle loro funzioni con “ provvedimento formale”, pena, in difetto, la giuridica inesistenza della notificazione (art. 1, comma 158, della Legge n. 296 del 27/12/2006).

In particolare, poi, per quanto riguarda le notifiche a mezzo posta, quando il legislatore ha voluto che determinati soggetti le facessero direttamente , lo ha detto in modo chiaro ed esplicito.

Infatti, basta leggere, per esempio, le diverse formulazioni giuridiche dell'art. 14 della Legge n. 890/1982:

• sino al 14 maggio 1998: “La notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente può eseguirsi a mezzo della posta a cura degli ufficiali giudiziari, dei messi comunali ovvero dei messi speciali autorizzati dall'Amministrazione finanziaria, secondo le modalità previste dalla presente legge. Sono fatti salvi i disposti di cui agli artt. 26, 45 e seguenti del DPR 29 settembre 1973 n. 602, e 60 del DPR 29 settembre 1973, n. 600, nonché le altre modalità di notifica previste dalle norme relative alle singole leggi di imposta”;
• dal 15 maggio 1998 sino ad oggi, a seguito delle sostanziali modifiche dell'art. 20 della Legge n. 146 dell'08 maggio 1998: “La notificazione degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente deve avvenire con l'impiego di plico sigillato e può eseguirsi a mezzo della posta direttamente dagli uffici finanziari; nonché, ove ciò risulti impossibile, a cura degli ufficiali giudiziari, dei messi comunali ovvero dei messi speciali autorizzati dall'Amministrazione finanziaria, secondo le modalità previste dalla presente legge. Sono fatti salvi i disposti di cui agli artt. 26, 45 e seguenti del DPR 29 settembre 1973 n. 602, e 60 del DPR 29 settembre 1973 n. 600, nonché le altre modalità di notifica previste dalle norme relative alle singole leggi di imposta”.

La suddetta esegesi normativa conferma quanto più volte affermato nel presente articolo, e cioè che quando il legislatore ha voluto autorizzare determinati soggetti ad usare direttamente il mezzo postale lo ha detto a chiare e precise lettere (in claris non fit interpretatio).

Quando la volontà del legislatore risulta limpida ed inequivoca dal contesto della legge, non vi è necessità di interpretazione.

Di conseguenza, quando la notificazione viene eseguita da un soggetto non abilitato, perché non tassativamente previsto dalla legge o perché privo dei requisiti previsti dalla legge, la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con l'importante sentenza n. 14571 del 23 marzo 2001, ha stabilito i seguenti principi di diritto:

1. l'onere di provare la legittimità del soggetto notificante spetta sempre all'Amministrazione finanziaria;
2. la parte che solleva la suddetta eccezione non deve ricorrere al c.d. diritto di accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli artt. 22 e segg. della Legge n. 241 del 07 agosto 1990, perché siffatta disciplina attiene appunto al procedimento amministrativo e non già a quello giurisprudenziale, nel quale opera, relativamente alla distribuzione dell'onere probatorio, esclusivamente la regola di giudizio dettata dall'art. 2697 del codice civile;
3. soltanto la legge conferisce la legittima investitura per il legittimo esercizio dei poteri di notifica;
4. il contribuente che, nel processo tributario, deduca un qualsiasi vizio relativo alla notificazione non formula una “eccezione” in senso proprio, che lo rende attore nella dimostrazione dei fatti addotti a supporto del vizio denunciato, bensì svolge, in realtà, una “contestazione”, avente ad oggetto proprio la illegittimità dell'esercizio in concreto del potere notificatorio e, di conseguenza, spetta sempre all'Amministrazione finanziaria l'onere di dimostrare l'esistenza delle condizioni ( soggettive ed oggettive ) di validità della procedura di notificazione. Inoltre, sempre la Corte di Cassazione, con l'importante sentenza n. 2635 del 20 novembre 1998, depositata in cancelleria il 20 marzo 1999, ha precisato che:

“In via pregiudiziale, si rileva d'ufficio l'inesistenza giuridica dell'odierno ricorso per Cassazione. Essa, invero, risulta eseguita da un sedicente “Responsabile di Ufficio personale”, che non è dato identificare.

Pertanto, trattandosi di notificazione effettuata in modo assolutamente non previsto dalla vigente normativa, tale , cioè, da impedire che possa essere assunta nel modello legale della figura, la stessa è giuridicamente inesistente, come si ritiene in dottrina ed in giurisprudenza.

Peraltro, non sorge neppure il problema della sanatoria, con soli effetti ex nunc, talvolta ritenuta in casi consimili, atteso che l'intimato non si è costituito, cosicchè, in ogni caso, non potrebbe dirsi raggiunto lo scopo (art. 156, terzo comma, c.p.c.)”.

La giurisprudenza ha infatti ipotizzato, accanto ai casi di nullità formale, svariati casi di inesistenza della notificazione (vedi, per esempio, Corte di Cassazione, sentenze n. 239 dell'11/01/1994; n. 4308 dell'08/04/1992; n. 4559 del 28/03/2001; n. 8403 del 03/08/1999; n. 1218 del 04/02/2000; n. 8564 del 28/09/1996).

In particolare, la Corte di Cassazione ha stabilito i seguenti principi:

• “una notificazione può dirsi giuridicamente inesistente quando l'atto esce completamente dallo schema legale degli atti di notificazione, ossia quando difettano totalmente gli elementi caratterizzanti che consentano la qualificazione di atto sostanzialmente conforme al modello legale delle notificazioni” (sentenza n. 4806 del 03 agosto 1988);
• “l'inesistenza giuridica della notificazione ricorre quando manchi del tutto o sia effettuata in modo assolutamente non previsto dal codice di rito, tale, cioè, da non consentire l'assunzione nel tipico atto di notificazione delineato dalla legge” (sentenza n. 3260 del 16 maggio 1986).

Di conseguenza, qualora sia accertata la giuridica inesistenza della notificazione di un atto (cartella esattoriale o avviso di accertamento, ecc.) quest'ultimo, in quanto non notificato, è come se non esistesse ed è, comunque, privo di effetti giuridici nei confronti del contribuente.

Inoltre, questa situazione è del tutto insuscettibile di sanatoria in applicazione del principio del raggiungimento dello scopo, la quale è prevista solo per la sanatoria delle nullità ( Corte di Cassazione, Sez. tributaria, sentenza n.24442 del 09 luglio 2008, depositata il 02 ottobre 2008).

4) CATEGORIE DEI SOGGETTI ABILITATI

Dallo sviluppo normativo e giurisprudenziale, di cui sopra, risulta evidente che, ai sensi dell'art. 26 più volte citato, gli unici soggetti abilitati, nella prima fase, a presentare materialmente all'agente postale gli atti della riscossione per la successiva notificazione al contribuente (seconda fase) sono:

1. gli ufficiali della riscossione, ai sensi e per gli effetti degli artt. 42 e 43 del D.Lgs. n. 112 del 13 aprile 1999 (in G.U. n. 97 del 27 aprile 1999), come modificato dalla Legge n. 248 del 02/12/2005, con decorrenza del 03/12/2005. Oltretutto, l'ufficiale della riscossione deve stare in rapporto di lavoro subordinato, tenuto conto della particolare delicatezza del ruolo svolto, al punto che lo stesso art. 43 cit. precisa che dette funzioni siano svolte sotto la sorveglianza del concessionario della riscossione (in tal senso, oltretutto, la Circolare n. 105/E del 22 maggio 2000 del Ministero delle Finanze);
2. i messi notificatori, abilitati dal concessionario nelle forme previste dalla legge, ai sensi e per gli effetti dell'art. 45 D.Lgs. n. 112/1999 cit.; per i messi notificatori, invece, non esiste alcuna norma che qualifichi il rapporto che lega tale figura al concessionario, perché l'art. 12 del D.Lgs. n. 46 del 26 febbraio 1999 individua i soggetti che possono essere preposti all'attività di notifica delle cartelle e degli avvisi di intimazione, mentre l'art. 45 del D.Lgs. n. 112/99 cit. dispone che tale “abilitazione” avvenga tramite una norma espressa da parte del concessionario a svolgere tali funzioni. In ogni caso, il concessionario deve individuare preventivamente, in ottemperanza a quanto previsto dall'art. 45, comma 2, D.Lgs. n. 112 cit. con apposito atto di nomina, il soggetto incaricato, che non può farsi rappresentare nè sostituire (Circolare citata). Infatti, i messi notificatori sono tenuti alla corretta attestazione dei fatti indicati come veri nelle relate di notifica, andando altrimenti incontro alle sanzioni previste dalla legge penale (in tal senso, correttamente, Corte di Cassazione, Sezione Prima, con la sentenza n. 14105 del 26 aprile 2000, depositata in cancelleria il 26 ottobre 2000);
3. i messi comunali, previa eventuale convenzione tra comune e concessionario ; oltretutto, l'Amministrazione finanziaria dello Stato, sulla base degli artt. 56, comma 1, DPR n. 633/1972 e 60, comma primo, lett. a), del DPR n. 600 del 1973, può richiedere che la notificazione di un atto tributario sia eseguita anche da un messo di conciliazione , quale appartenente alla più ampia categoria dei messi comunali (Corte di Cassazione, Sez. tributaria, sentenza n. 5654 del 17 aprile 2001); inoltre, bisogna ricordare che, ai sensi e per gli effetti dell'art. 163 DPR n. 655 del 29 maggio 1982 (in G.U. n. 256 del 16/09/1982) “Le notificazioni degli avvisi e degli atti che per legge devono essere notificati al contribuente possono essere effettuate dai messi comunali a mezzo della posta, con le stesse norme che regolano la notificazione degli atti giudiziari”; in ogni caso, spetta sempre al Fisco provare la validità della notifica eseguita dai messi comunali (Cassazione, Sezione Tributaria, sentenza n. 14571/2001, già citata);
4. gli agenti della polizia municipale, sempre previa eventuale convenzione tra comune e concessionario, in base alla Legge quadro sull'ordinamento della Polizia Municipale n. 65 del 07 marzo 1986 (in G.U. n. 62 del 15 marzo 1986).

Soltanto le suddette quattro categorie di soggetti abilitati per legge possono presentare all'agente postale gli atti della riscossione, perché tassativamente ed esclusivamente previsti dall'art.126, primo comma, parte prima, più volte citato, che costituisce norma speciale rispetto all'art. 127 DPR n. 43 del 28 gennaio 1988 (in tal senso, correttamente , Corte di Cassazione, Sezione Prima, sentenza n. 14105 del 26 aprile 2000, depositata il 26 ottobre 2000, già citata).

Inoltre, l'art. 60, ultimo comma, DPR n. 600 cit., a seguito della riforma apportata dall'art. 37, comma 27, lett. f), D.L. n. 223 del 04 luglio 2006, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 248 del 04 agosto 2006, testualmente dispone:

“Qualunque notificazione a mezzo del servizio postale si considera fatta nella data della spedizione; i termini che hanno inizio dalla notificazione decorrono dalla data in cui l'atto è ricevuto”.

Infine, ultimamente, il Garante per la protezione dei dati personali, con le prescrizioni del 07 ottobre 2009 (pubblicata sulla newsletter del Garante del 10 dicembre 2009 n. 332) ha dettato precise istruzioni per la salvaguardia dei dati sensibili nella fase della riscossione ed ha precisato che Equitalia Spa deve sempre prevedere il tracciamento degli accessi e delle operazioni effettuati, anche in modalità offline che hanno comportato il trattamento di dati personali.

5) LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, DEI GIUDICI DI MERITO, LA TESI DEL DOTT. BUSCEMA E CONCLUSIONI

LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE

Sulla problematica delle notifiche a mezzo posta, ultimamente la Corte di Cassazione si è pronunciata nel modo seguente.

La Corte di Cassazione, Sezione Quinta Civile, con la sentenza n. 6750/07 dell'01 marzo 2007, depositata in cancelleria il 21 marzo 2007, ha stabilito che la relata di notifica deve sempre essere apposta solo in calce alla copia dell'atto notificato, e non in qualsiasi altra sede “topografica” del documento; infatti, il mancato rispetto della suddetta specifica formalità non offre garanzia che la consegna dell'atto sia avvenuta nella sua integrità e, di conseguenza, non comporta il prodursi dell'effetto giuridico ad esso conseguente, onde deve dirsi nulla la notificazione così eseguita, ai sensi dell'art. 156, secondo comma, c.p.c., perché l'atto manca dei requisiti formali indispensabili per il raggiungimento dello scopo ( in tal senso, anche Cassazione, sentenza n. 15199 del 2004).

Per quanto, in particolare, riguarda la natura giuridica della relata di notificazione ( elemento oggettivo ), e soprattutto la questione relativa alla conseguenza sul procedimento di notifica a mezzo del servizio postale del vizio costituito dall'omessa indicazione sull'atto da notificarsi della relazione prevista dall'art. 3 della Legge n. 890 del 1982 più volte citata, sempre da parte del soggetto autorizzato , la Corte di Cassazione, Sez. tributaria, invece, si è espressa ultimamente in modo contraddittorio .
a) Infatti, con la sentenza n. 9493 del 13 febbraio 2009, depositata in cancelleria il 22 aprile 2009, la Corte l'ha considerata una mera irregolarità del procedimento di notifica e non la sua inesistenza. In sostanza, secondo la succitata sentenza, la questione è già stata risolta dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 7821 del 19 luglio 1995, nel senso che tale carenza comporta mera irregolarità della notificazione e non già inesistenza della stessa e ciò sulla base della considerazione che la fase essenziale del procedimento è data dall'attività dell'agente postale (tanto che è l'avviso di ricevimento che costituisce prova dell'avvenuta notificazione) mentre quella dell'ufficiale giudiziario (o di colui che sia autorizzato ad avvalersi di tale mezzo di notifica) ha il solo scopo di fornire al richiedente la notifica la prova dell'avvenuta spedizione e l'indicazione dell'ufficio postale al quale è stato consegnato il plico. In definitiva, secondo la succitata sentenza, la relata non ha carattere e natura di requisito essenziale ai fini dell'esistenza giuridica della fase di documentazione dell'avvenuta notificazione.
b) La Corte di Cassazione, Sez. Tributaria, invece, dopo soli tre giorni dalla precedente, con altra sentenza n. 9377 del 16 febbraio 2009, depositata peraltro il 21 aprile 2009 (cioè un giorno prima della precedente!), ha stabilito il seguente, contrario principio di diritto:
• innanzitutto, la giurisprudenza di legittimità è concorde nell'escludere che la mancata opposizione sull'originale o sulla copia consegnata al destinatario della relazione prevista dall'art. 3 della Legge n. 890 del 1982 cit. comporti l'inesistenza della notificazione effettuata a mezzo del servizio postale, sempre che sia fatta da soggetto abilitato;
• invece, si ritiene di aderire a quella parte della giurisprudenza che ritiene che tale mancanza comporti la nullità della notifica, sanabile a seguito del raggiungimento dello scopo cui l'atto è preordinato ( Cassazione, sentenza n. 2079 del 2008). In sostanza, secondo quest'ultima interpretazione, la relata è prevista come momento fondamentale nell'ambito del procedimento di notificazione sia dal codice di rito che dalla normativa speciale e non è integralmente surrogabile dall'attività dell'ufficiale postale, sicchè la sua mancanza, anche nella notificazione a mezzo del servizio postale, non può essere ritenuta una mera irregolarità; ultimamente, si è adeguata alla succitata tesi la CTP di Parma, con la sentenza n. 103/07/2009 del 03/11/2009, che ha previsto persino l'inesistenza giuridica della notifica con nullità derivata della cartella di pagamento;
• infine, la nullità di una notificazione è sanata, con efficacia retroattiva, dalla costituzione della parte (resistente o appellata), anche quando essa sia avvenuta al solo fine di eccepire la suddetta nullità, ma tale effetto sanante deve escludersi quando detta costituzione sia avvenuta in modo lato sensu “invalido” (v. Cass. n. 8777 del 2008), dovendo, peraltro, rilevarsi che, nella specie, proprio l'eventuale sanatoria comporterebbe la decorrenza del termine determinante l'inammissibilità del medesimo ricorso sanante.
In verità, una corretta soluzione interpretativa non può prescindere dall'attribuzione di rilevanza alla natura, sostanziale o processuale, dell'atto che si deve notificare, distinzione dalla quale dipende la corretta individuazione della disciplina applicabile al procedimento notificatorio.

Dalle suddette sentenze dei giudici di legittimità, anche se contraddittorie, ai fini della problematica affrontata nel presente articolo, possono, quanto meno, trarsi le seguenti considerazioni giuridiche, sempre per quanto riguarda l'elemento soggettivo delle notifiche:
• innanzitutto, per le notifiche a mezzo posta, deve farsi sempre riferimento alla particolare procedura di cui all'art. 3 della Legge n. 890 del 1982, più volte citata;
• i soggetti che devono presentarsi all'ufficio postale sono soltanto l'ufficiale giudiziario o coloro autorizzati per legge ad avvalersi di tale mezzo di notifica (vedi la succitata sentenza n. 9493/2009), come per esempio, le quattro categorie di soggetti abilitati di cui all'art. 26 cit.;
• l'eventuale inosservanza della relata di notifica potrebbe persino determinare la nullità della notifica stessa.



Quanto sopra, pertanto, conferma ancora una volta la bontà della nostra tesi difensiva per quanto riguarda l'aspetto soggettivo della prima fase dell'attività notificatoria.



LA GIURISPRUDENZA DEI GIUDICI DI MERITO

La giurisprudenza di merito sull'argomento ha ulteriormente rafforzato quanto sin qui esposto giuridicamente.

Le Commissioni Tributarie Provinciali si sono correttamente espresse per l'inesistenza della notifica eseguita da un soggetto non abilitato con le seguenti sentenze:
• di Lecce, Sez. 5, sentenza n. 909/5/09 del 23 ottobre 2009, depositata il 16 novembre 2009 (RGR n. 709/08);
• di Parma, Sez. 7, sentenza n. 103/07/2009 del 03/11/2009 (citata in precedenza);
• di Trento, I grado, Sez. 5, sentenza n. 23/5/2009 del 23 febbraio 2009, depositata il 09 marzo 2009 8RGR n. 486/08);
• di Genova, Sez. XII, sentenza n. 125 del 12 giugno 2008, depositata il 09 maggio 2008 (in GT Riv. Giur. Trib. Ipsoa n. 1/2009, pag. 83, con interessante e completo commento di M. BRUZZONE );
• di Milano , sentenza del 02 dicembre 2007;
• di Treviso , Sez. VI, sentenza n. 44 del 02 luglio 2002.



Infatti, i suddetti giudici di merito hanno sostanzialmente precisato che:

il tema della notifica di atti che incidano nella sfera patrimoniale del cittadino è stato rigorosamente disciplinato dal legislatore negli artt. 26 DPR n. 602/73 e 60 DPR n. 600/73, laddove vengono dettate tassative prescrizioni, finalizzate a garantire il risultato del ricevimento dell'atto da parte del destinatario ed attribuire certezza all'esito del procedimento notificatorio (CTP di Lecce cit.);

con l'art. 14 della Legge n. 890/92 il legislatore ha riservato la possibilità di eseguire “la notifica degli avvisi e degli altri atti che per legge devono essere notificati al contribuente anche a mezzo della posta direttamente dagli uffici finanziari”. La suddetta previsione è chiaramente riservata soltanto agli uffici che esercitano potestà impositiva, con esclusione degli Agenti della riscossione che sono preposti solo alla fase riscossiva (CTP Lecce cit.);

di conseguenza, solo i soggetti tassativamente previsti dall'art. 26 cit. possono interporsi tra chi richiede la notifica ed il soggetto notificato; nel caso di specie, nulla si sa del soggetto che ha effettuato la notifica ed in particolare se esso rivesta o meno la qualifica richiesta tassativamente dalla legge. In tale contesto, la notifica va considerata giuridicamente inesistente con conseguente impossibilità di sanatoria, in quanto eseguita da un soggetto non identificabile, come stabilito dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 2635 del 20 marzo 1999 ( CTP di Treviso cit.);

la notifica può avvenire anche mediante invio di lettera raccomandata con avviso di ricevimento ma sempre per il tramite di un intermediario qualificato e non con il semplice ricorso al servizio postale, e con il rispetto delle singole formalità, a cominciare dalla stesura della relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto (CTP di Genova, di Milano e di Parma);

le notifiche avvenute a mezzo raccomandata a.r. da parte del Centro Nazionale dei Concessionari (C.N.C.) sono da considerarsi inesistenti perché il C.N.C. è soggetto inesistente, in quanto con la Legge n. 248 del 2006 (art. 3, comma 1) detto Consorzio è stato soppresso a far data dall'01 ottobre 2006, e sostituito con Riscossione S.p.A., oggi Equitalia S.p.A. ( C.T. I grado di Trento cit.).



Anche il Tribunale di Udine, Sezione civile, con l'importante e corretta sentenza n. 1183/09 del 04 giugno 2009, depositata il 20 agosto 2009, ha stabilito che:
• l'art. 26 cit., come norma speciale, indica tassativamente i soggetti abilitati all'espletamento dell'attività di notificazione della cartella di pagamento e dell'avviso di mora;
• la speciale normativa non esonera dal rispetto delle norme del codice di rito (art. 149 c.p.c.) e della Legge n. 890/92 per quanto concerne le modalità della notifica;
• non è mai consentito al concessionario di estendere la norma fino al punto da rendere anonimo ed impersonale l'invio della lettera raccomandata e di impedire qualsiasi forma di verifica sul rispetto della procedura, come avverrebbe qualora si ritenesse sufficiente l'esibizione da parte del concessionario del solo avviso di ricevimento della lettera raccomandata (in tal senso, Cass., con la sentenza n. 14105/2000 cit., che nell'escludere l'illegittimità costituzionale dell'art. 26 cit. ha fatto leva proprio sulla responsabilità diretta, anche penale, dei messi notificatori che devono, pertanto, essere sempre identificabili).



Infine, a puro titolo informativo, si segnala anche l'interessante sentenza n. 8626/09 dell'01 ottobre 2009 del Giudice di pace di Firenze, che ha stabilito che la procedura si considera inesistente se è effettuata da un soggetto privato non autorizzato.

In particolare, l'art. 201 del Codice della Strada indica tassativamente i soggetti ai quali viene demandato il compimento della notificazione di un verbale di accertamento, per cui è da condannare l'Amministrazione che non si è avvalsa direttamente di messi comunali o del servizio postale prescritto dall'art. 201 del Codice della Strada.

Oltretutto, la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 20440 del 21 settembre 2006 , ha sancito il principio secondo cui deve considerarsi come inesistente, e quindi omessa, la notifica degli estremi di una violazione al C. di S. che sia affidata ad un'agenzia privata concessionaria, con la conseguente estinzione dell'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione.



LA TESI DEL DOTT. BUSCEMA E LA SENTENZA N. 14327/2009 DELLA CORTE DI CASSAZIONE

La tesi negativa del dott. Angelo Buscema, peraltro egregiamente esposta, si basa in sostanza sulle recenti statuizioni della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la sentenza n. 14327 del 28 maggio 2009, depositata il 19 giugno 2009.

La Corte, con la suddetta sentenza, ha stabilito che, per fatti relativi al 1984:

“Ora, secondo il disposto dell'art. 26, co. 1, secondo e terzo alinea del DPR sopra citato, la notificazione può essere eseguita, anche mediante invio, da parte dell'esattore, di lettera raccomandata con avviso di ricevimento e la notificazione si ha per avvenuta alla data indicata nell'avviso di ricevimento sottoscritto da una delle persone previste dal comma successivo”.

La Corte di Cassazione riporta testualmente la vecchia disposizione, prima delle modifiche legislative intervenute nel 1999, e pertanto non prende assolutamente in considerazione la nuova formulazione dell'art. 26 cit., che ha cancellato l'inciso “da parte dell'esattore”, come ho chiarito alla lett. A del presente articolo.

Di conseguenza, quanto esposto dal dott. Buscema e dalla succitata sentenza poteva andar bene con la vecchia formulazione dell'art. 26 cit. ma non certo con la nuova formulazione giuridica, che esclude tassativamente l'invio diretto da parte dell'esattore, che peraltro oggi si chiama concessionario della riscossione (DPR 29 gennaio 1988 n. 43).

“Quod lex voluit dixit”.

La cancellazione dell'inciso è la chiara dimostrazione che il legislatore, ripeto con la nuova formulazione dell'art. 26 cit., ha voluto tassativamente escludere il concessionario tra i soggetti abilitati all'invio diretto di lettera raccomandata con avviso di ricevimento.

Questo è stato l'equivoco di fondo.



CONCLUSIONI

Alla luce dell'attuale normativa e di tutto quanto sopra esposto, si possono trarre le seguenti conclusioni:

la cartella esattoriale e gli altri atti della riscossione non possono mai essere notificati direttamente dall'agente della riscossione attraverso la modalità della spedizione attraverso il servizio postale con raccomandata con avviso di ricevimento, essendo sempre necessario l'intervento dei soggetti tassativamente previsti ed abilitati dall'art. 26, comma 1, cit., nuova formulazione ( lett. A del presente articolo );

con la suddetta nuova formulazione dell'art. 26 cit., il legislatore, già a far data dall'01 luglio 1999, non ha più previsto una specifica ed autonoma forma di notifica a mezzo posta delle cartelle esattoriali; infatti, nel caso di specie, bisogna tassativamente rispettare gli artt. 149 c.p.c., 26, comma 1, DPR n. 602 cit., 60 DPR n. 600 cit. e 3 della Legge n. 890/92;

non c'è alcuna alternatività tra la notificazione con le modalità ordinarie e quella tramite raccomandata con avviso di ricevimento;

la mancanza di una relata di notifica (elemento oggettivo) può comportare anche la nullità dell'intera procedura, mentre la mancanza dell'elemento soggettivo ne determina sempre l'inesistenza, mai sanabile, come opportunamente deciso dai giudici di legittimità e di merito (lett. F).


Su una cosa concordo pienamente con il dott. Buscema che:

“l'apprendere è come remare contro corrente: se ci si ferma si torna indietro”.

Lecce, 08 gennaio 2010