Le difficoltà applicative della confisca amministrativa nelle sanzioni doganali

La recente riforma delle sanzioni doganali e dell’istituto della confisca, pur ispirata a finalità deflattive del contenzioso e di maggiore proporzionalità, ha generato un quadro applicativo complesso. La stratificazione normativa e di prassi impone agli operatori scelte rapide, non sempre compatibili con un pieno esercizio del diritto di difesa.

1) Premessa: Il contesto normativo di riferimento

Il D.lgs. n. 141/2024, com’è noto, ha completamente riformato il sistema doganale nazionale, in base ai principi espressi dalla L. 111/2023; in questo contesto, continua il percorso accidentato delle norme sanzionatorie che, nelle Disposizioni Nazionali Complementari al Codice dell’Ue, hanno visto la realizzazione di un quadro estremamente complesso e irrigidito rispetto al precedente, con molte criticità già oggetto di interventi di prassi e di legge innestati nei precedenti correttivi che hanno caratterizzato la fine del 2024 e tutto il 2025.

Le norme principali, ossia gli artt. 78, 79 e 96 dell’Allegato I alle DNC, hanno infatti introdotto nel nostro ordinamento un sistema per scaglioni che possono configurare, per la medesima fattispecie, reato o illecito amministrativo. Ciò che sembrava a prima lettura semplice (seppure già molto criticato fin dal 4 ottobre 2024, data di pubblicazione del Decreto) ha, invece, rivelato una grande difficoltà applicativa ed ha richiesto un grande sforzo da parte dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, che in relazione alle nuove norme del diritto doganale italiano, sin dalla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ad oggi ha pubblicato sul suo sito ben 11 Circolari, cui hanno fatto da contorno 4 interventi legislativi correttivi.

Qui si aggiunge, poi, la recente sentenza n. 93 del 2025 della Corte Costituzionale che, sulle misure accessorie agli illeciti, penali ed amministrativi, ha sancito la non proporzionalità della confisca, nel caso di avvenuto pagamento dei diritti, delle sanzioni e degli interessi contestati per ipotesi di contrabbando, ragione per cui il D.Lgs. n. 192 del 2025, con l’art. 16, ha ristrutturato ancora una volta le DNC, uniformandole agli indirizzi della Corte e superandone il precedente assetto.

2) L’intervento legislativo

Il citato D.Lgs. n. 192 del 2025 entra dunque, tra gli altri interventi, anche in materia di confisca penale ed amministrativa per le ipotesi di contrabbando per omessa dichiarazione e per dichiarazione infedele, innestando un sistema per cui, in tali ipotesi, dove scattano sanzioni e confisca dei beni, è comunque pagare per intero i diritti, le sanzioni e gli interessi, con l’effetto che, per le ipotesi penali (art. 112 DNC), il reato è estinto e non si procede alla confisca, mentre per le ipotesi amministrative (art. 96 e 118 DNC), la sanzione è ridotta e la confisca evitata.

È evidente, dunque, la precisa volontà di stimolare la chiusura immediata di ogni contesto, in favore del target della deflazione del contenzioso, ma con il forte rischio di una sostanziale compressione del diritto di difesa del contribuente e, per taluni aspetti tecnici, del rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’intero impianto punitivo, che pure ispirano l’intervento.

In effetti, la possibilità di aderire a tale contesto adesivo è concessa ai trasgressori sono fino a quando la confisca non sia disposta, dall’autorità amministrativa o dal giudice penale, a seconda del contesto, dunque in un lasso di tempo breve che costringe a decidere subito se esercitare una difesa, oppure cedere (o aderire) alla contestazione.

Così, con le modifiche agli art. 96 commi 7 e 9, 112 comma 1 e 118 comma 8, il Legislatore interviene nuovamente sul sistema sanzionatorio, concentrandosi sull’istituto della confisca, cercando di coordinare tale istituto con le norme sul riscatto e dell’estinzione del reato, dettando un rigido calendario di atti ed eventi, oscillando tra la possibilità di aderire ad un contesto sanzionatorio ed afflittivo proporzionato, che però cessa di esser tale nl caso in cui un procedimento amministrativo e, poi, giudiziale, prosegua.

3) La circolare n. 35 del 2025

La Circolare n. 35/2025 dà esecuzione al nuovo quadro di legge e, rimodulando le precedenti istruzioni contenute nella Circolare n. 18/2025, presenta la recente modifica come necessaria per recepire e modificare le norme sanzionatorie doganali in seguito alla pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale n. 93/2025, sulla cui base, poi, l’Agenzia delle Dogane aveva differenziato le casistiche per l’applicabilità della confisca delle merci, a seconda se fossero stati evasi i soli dazi, la sola IVA o dazi e IVA, prevedendo diversi regimi afflittivi per la sanzione accessoria, ora non più perseguibili.

Come commentato dalla Circolare n. 35/2025, la completa sostituzione dell’art. 118 comma 8 prevede una non applicabilità della confisca in tutti i casi e per tutti i tipi di diritti, superando quella distinzione che era stata costruita sulla base della lettura della Circolare n. 18/2025. Il nuovo art. 118 comma 8 prevede infatti che, in caso di accertamento di maggiori diritti di confine e in caso di applicazione della confisca, vi sono tre casistiche temporali:

1. La merce è ancora in vigilanza doganale: se l’operatore ha provveduto a pagare immediatamente diritti, accessori, interessi e sanzioni, anche con il ravvedimento operoso, allora l’Ufficio non dispone sequestro e svincola, anche accettando la dilazione di pagamento;
2. La merce non sotto vigilanza doganale, ossia i casi di contrabbando per omessa dichiarazione ex art. 78. In questo caso, il procedimento si avvia con PVC e provvedimento di sequestro della merce ex art. 13 della L. 689/1981. Nel PVC e nel verbale l’operatore avrà indicazione del diritto ad essere ascoltati e delle modalità di pagamento. In caso di totale accettazione della contestazione, del pagamento immediato di tutto quanto dovuto a titolo di diritti, accessori, interessi e sanzioni, allora l’Ufficio dispone il dissequestro della merce. Se la parte non paga, l’Ufficio deve avviare attività finalizzate alla confisca;
3.   Se le merci sono già state confiscate e sussistono le condizioni di cui al primo periodo del nuovo comma 8 dell’art. 118, allora l’operatore, in base al secondo periodo del nuovo comma 8 dell’art. 118, può richiedere di procedere al riscatto, mediante pagamento del valore della stessa merce, i diritti di confine, accessori, interessi, sanzioni e spese di gestione durante la confisca.

Come si evince, la Circolare scandisce anche le tempistiche e la procedura amministrativa, ossia entro quando poter esercitare queste nuove facoltà da parte dell’operatore.

Subito dopo, la Circolare n. 35/2025 commenta la modifica dell’art. 96 commi 7 e 9. In particolare, il comma 7 prevede che la confisca non è più automaticamente applicata in tutti i casi ma, laddove si sia ricorso all’istituto dell’art. 118 comma 8, è fatta salva l’applicazione della confisca amministrativa. È stato, pertanto, introdotto un vero e proprio limite alla portata dell’istituto della confisca amministrativa.

Infine, si dà conto anche dell’applicabilità del nuovo art. 112 comma 1 secondo periodo, andando a modificare il previgente articolo che non prevedeva la non applicabilità della confisca amministrativa nel caso in cui l’operatore si fosse avvalso dell’estinzione del reato, nei casi penalmente rilevanti. L’art. 112 non ha visto modificarsi le sue condizioni sostanziali applicative e nemmeno le sue tempistiche, rimanendo ferma il termine ultimo dell’apertura del dibattimento, ma ha grande portata e si coordina perfettamente con le sanzioni amministrative la preclusione della confisca amministrativa in caso di estinzione del reato.

Infine, la Circolare n. 35/2025 chiude con la statuizione sull’efficacia temporale dell’art. 16 del D.Lgs. n. 192/2025. La norma di dicembre, in effetti, nulla dispone in merito alla sua efficacia temporale, dovendosi intendere che tali norme abbiano efficacia per il solo futuro. L’Agenzia delle Dogane ha riconosciuto alle tre norme modificate la natura sostanziale e di favore in ambito sanzionatorio, dovendosi loro applicare i principi del favor rei e della successione delle leggi nel tempo in materia sanzionatoria. Pertanto, la Circolare afferma che la nuova disciplina trova applicazione non solo con riferimento alle violazioni commesse successivamente alla data del 20 dicembre 2025, ma anche in relazione alle violazioni commesse in vigenza del D.lgs. 141/2024, purché i relativi procedimenti amministrativi non risultino definitivamente conclusi alla medesima data.

In questo senso, deve però intendersi richiamato, sul principio del favor non precluso da norme di legge, ogni contesto in corso, anche davanti al giudice tributario, sia per confische in vigenza del quadro sanzionatorio delle DNC, sia – stupirebbe il contrario – in vigenza del precedente TULD n. 43.73.