La gestione del rischio fiscale e tax compliance: genesi e rapporto Fisco-contribuente

Il regime dell’adempimento collaborativo, introdotto dal D.Lgs. n. 128/2015, nell’ambito di un nuovo approccio nei rapporti tra Fisco e contribuente, consente, come noto, di individuare, monitorare e gestire congiuntamente il rischio di natura fiscale. La finalità del regime è quella di favorire il corretto adempimento fiscale da parte del contribuente senza che sorgano particolari conflitti con l’Amministra­zione finanziaria, che in tal modo può conseguire una maggiore efficienza nella propria attività. La cooperative compliance sembra riscontrare interesse da parte delle grandi imprese, tuttavia sarà necessario attendere la concreta “messa in moto” dell’istituto per valutare se effettivamente si realizzerà un concreto mutamento di visione da parte sia del Fisco sia del contribuente.

Analizzando gli istituti che incentivano la collaborazione tra Fisco e contribuente, emerge chiaramente, sia in letteratura che nella prassi, il concetto di tax compliance, espressione di origine anglosassone cui difficilmente corrisponde, sia nell’ordina­mento nazionale che in quello europeo, una precisa definizione giuridica. L’am­piezza e la versatilità del termine portano, tuttavia, a ricorrervi di frequente, in particolare nell’analisi delle norme che contrastano l’evasione fiscale, affiancando alla rigorosa azione di controllo dell’Amministrazione finanziaria, tendenzialmente insensibile agli errori commessi dal contribuente, una dimensione intrinsecamente collaborativa e aperta al dialogo.

Collaborazione e tax compliance hanno dunque condotto sia alla creazione di un rapporto innovativo tra i soggetti che caratterizzano l’obbligazione tributaria, che all’incremento della capacità del sistema di indurre l’adempimento spontaneo del contribuente. L’abituale opposizione tra autorità e individuo sta, infatti, tramon­tando, mentre si stanno affermando forme di collaborazione dirette all’attuazione volontaria del dovere tributario come espressione di solidarietà sociale, incentrate sul consenso del contribuente, il quale è riconosciuto e promosso come mezzo di prevenzione e di correzione delle forme meno insidiose di evasione.

In particolare, l’obiettivo della cooperative compliance è quello di fornire certezza del diritto in relazione ai rischi fiscali dell’impresa attraverso l’adozione di forme di comunicazione e di cooperazione rafforzata tra il contribuente e l’Agenzia delle Entrate. 

Si tratta di un istituto che, previa adozione di specifici modelli organizzativi da par­te, sia dell’Amministrazione finanziaria, sia del contribuente, dovrebbe consentire il conseguimento di vantaggi per entrambi i soggetti. Infatti, il contribuente che aderisce al regime dell’adempimento collaborativo ha la possibilità di ottimizzare la gestione dei rischi fiscali, eliminando i dubbi sul loro trattamento tributario, e di evitare eventuali ricadute anche in termini reputazionali. 

Per l’Amministrazione finanziaria vi è la possibilità di comprendere i fenomeni economico-fiscali in via preventiva, con tempi abbreviati rispetto ai tradizionali metodi ex post. 

La finalità del regime di adempimento collaborativo è, quindi, di favorire il cor­retto adempimento fiscale da parte del contribuente senza che sorgano particolari conflittualità con l’Amministrazione finanziaria che, in tal modo, potrà conseguire una maggiore efficienza nello svolgimento della propria attività.

1) Le azioni normative intraprese per agevolare la cooperative compliance

A ben vedere, già dal 2008 il Forum on Tax Administration (FTA) dell’Orga­nizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) ha sollecitato l’instaurazione della cosiddetta enhanced relationship tra Amministrazione finan­ziaria e contribuente basate sulla reciproca fiducia e cooperazione. Tale approccio raccomandava l’instaurazione di relazioni rafforzate fondate su un mutamento nelle modalità di svolgimento delle attività da parte dell’Amministrazione finanziaria, chiamata a tenere nella giusta considerazione le ragioni commerciali sottese alle attività poste in essere dalle imprese, intervenendo con imparzialità, attraverso un’efficiente allocazione delle risorse in base alla propensione del rischio dei contribuenti. Inoltre, si sollecitava l’Amministrazione finanziaria a garantire la pubblicazione delle posizioni interpretative assunte e la rapidità nel fornire risposte ai quesiti fiscali dei contribuenti. Al tempo stesso questi ultimi, nell’ambito di tali relazioni, avrebbero dovuto assicurare comunicazione e trasparenza, tenendo un atteggiamento collaborativo e conforme alla ratio delle norme.

Nel 2013 l’OCSE ha ampliato le riflessioni ed i principi espressi nel 2008, pub­blicando un report, “Co-operative Compliance: A Framework. From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance”, in cui si prevede che la cooperative compliance, nell’ambito dei principi individuati nel 2008 (key pillars), sia fondata sulla predisposizione da parte del contribuente di un efficace tax control framework (TCF), che assicuri una “chiara ed obiettiva verifica dell’abilità e volontà da parte del contribuente di offrire trasparenza e fornire informazioni”.

In tale ambito, sempre nel corso del 2013 a ridosso della pubblicazione del report OCSE, l’Agenzia delle Entrate ha promosso un progetto pilota “Regime di adem­pimento collaborativo” dedicato ai grandi contribuenti, volto a porre le basi per definire uno schema di riferimento per nuove forme di interlocuzione avanzata basate sulla cooperazione, la trasparenza e la fiducia reciproca.

Anche sulla base del progetto pilota promosso dall’Agenzia delle Entrate, il legi­slatore ha disciplinato l’adempimento collaborativo nell’ambito della legge delega 11 marzo 2014, n. 23 attuata, in relazione al regime in argomento, dagli articoli da 3 a 7 del D.Lgs. 5 agosto 2015, n. 128.

L’Agenzia delle Entrate, a livello cronologico, ha fornito i primi chiarimenti nel corso del convegno Adempimento collaborativo: nuova frontiera della compliance, organizzato presso la propria sede centrale in data 16 e 17 giugno 2016, e nella circolare n. 38/E del 16 settembre 2016 intitolata “Chiarimenti su quesiti e dubbi applicativi inerenti al regime di adempimento collaborativo”.

La tax compliance, ora intesa come sinonimo di buona fede e reciproco affida­mento tra i soggetti caratterizzanti l’obbligazione tributaria, inizia ad allontanarsi dalla mera convenienza in termini finanziari, senza necessariamente eliminarla, e antepone ad ogni altra opportunità quella di conferire chiarezza, trasparenza e prevedibilità alla funzione impositiva.

Significativo di tale tendenza è il precetto legislativo riguardante l’affidamento del contribuente, ad opera dell’art. 10 della legge del 27 luglio 2000, n. 212. Allo stesso modo, anche la disciplina degli interpelli e il coordinamento dei molteplici schemi procedimentali, contenuti all’interno del nuovo art. 11 della stessa legge, confermano la simbiosi tra l’interesse del Fisco a indirizzare, anziché reprimere, e quello del contribuente a prevenire, anziché creare, le divergenze interpretative, soprattutto nell’accesso a regimi fiscali più vantaggiosi.

L’approccio è coerente con gli sviluppi del diritto internazionale e con le acquisi­zioni del Forum on tax administration, istituto caratteristico dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), secondo cui il miglior sistema di contrasto all’evasione fiscale si basa su una dinamica collaborativa tra contribuente e Autorità fiscali, su una crescente assistenza al contribuente e sulla puntuale informazione di quest’ultimo al fine di promuovere l’adempimento spontaneo delle obbligazioni fiscali.

Affinché un rapporto Fisco-contribuente ispirato alla compliance possa funzionare, infatti, occorre che l’Amministrazione finanziaria sia credibile, che offra garan­zie e certezze negli accordi siglati, come nelle soluzioni interpretative offerte, e che sappia valorizzare l’impegno e la collaborazione del contribuente, prestando attenzione alla sostanza del rapporto, piuttosto che al tassativo rispetto di forme e procedure. Solo coltivando la fiducia dei contribuenti nell’Amministrazione, prima ancora di illuderli con la promessa di potenziali vantaggi, è possibile immaginare un reale mutamento nel rapporto Fisco-contribuente.

Questo articolo è estratto dal primo capitolo dell'interessantissimo libro "La Cooperative Compliance nei sistemi di gestione dei rischi fiscali delle imprese"

2) Gli interventi più recenti

In questo particolare e difficile momento storico ed economico, in cui la pan­demia, oltre ai problemi sanitari, sta producendo una grave crisi, con il rischio di chiusure commerciali e imprenditoriali, nonché professionali, con inevitabili conseguenze sul piano occupazionale, il Governo, con il decreto Rilancio (D.L. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020), ha pensato bene di integrare le so­stanziose risorse economiche spettanti all’Agenzia delle Entrate e all’Agenzia delle Entrate-Riscossione per favorire il rafforzamento delle attività di promo­zione dell’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali da parte dei contribuenti nonché per l’equilibrio gestionale del servizio nazionale di riscossione (articoli 139 e 155, D.L. n. 34/2020).

Sulla base di tale normativa, ultimamente il Governo, con gli articoli 139 e 155, ha stabilito e stanziato, a decorrere dal 2020:

a) una integrazione economica, in deroga a quanto previsto sulle modalità di riscontro del gettito incassato, per i seguenti motivi: 

-favorire il rafforzamento delle attività di promozione dell’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali da parte dei contribuenti; 

-ottimizzare i servizi di assistenza e consulenza offerti ai contribuenti, favo­rendone, ove possibile, la fruizione online; 

-migliorare i tempi di erogazione dei rimborsi fiscali ai cittadini e alle imprese;

b) il premio straordinario del 2% per l’attività di promozione dell’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali;

c) una quota non superiore a 300 milioni di euro solo per l’anno 2020, come in­tegrazione del contributo a favore dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione (art. 155, comma 1, D.L. n. 34/2020).

Così come impostata, la “promozione dell’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali da parte dei contribuenti”, oggi, è difficile da realizzare quando: 

• la pressione fiscale è oltre il 50% del reddito prodotto (e si arriva quasi al 70% con i vari contributi); 
• la normativa fiscale è oscura, complicata e contraddittoria; 
• la giustizia tributaria è inadeguata perché gestita ed organizzata dal MEF.

La dinamica evolutiva che porta all’affermazione di un’Amministrazione dei tributi imperniata sulla collaborazione tra Autorità fiscale e contribuente rivela, come appena visto, una complessità e una vastità di implicazioni che sarà certamente il caso di approfondire e risolvere, affinché lo scenario sin qui prospettato possa realizzarsi nel migliore dei modi.

Questo articolo è estratto dal primo capitolo dell'interessantissimo libro "La Cooperative Compliance nei sistemi di gestione dei rischi fiscali delle imprese"